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Reflexões sobre a Previdência, o desenvolvimento e o Bem-Estar Social

Cláudio de Oliveira - Fevereiro 2017
 


Creio que a discussão em torno das aposentadorias no Brasil deve ser conduzida no horizonte de um debate mais amplo sobre o financiamento do Estado do Bem-Estar-Social e as condições econômicas necessárias ao desenvolvimento sustentado. Nossa experiência histórica demonstra que sem a expansão da atividade econômica aumentam as restrições do poder público para cumprir suas obrigações sociais determinadas pela Constituição.

Há um consenso de que sem investimento não há crescimento econômico. A China, país campeão do crescimento nos últimos 30 anos, prova a importância de combinar investimento público e privado, nacional e estrangeiro, para a promoção do desenvolvimento e, assim, da expansão da renda.

A alta taxa do crescimento do PIB chinês permitiu não só que centenas de milhões de chineses saíssem da pobreza, como também fez do gigante asiático exportador de capitais, alterando profundamente o seu papel na economia global, cujas consequências retroalimentam a expansão de sua economia interna. Tal crescimento econômico, com a determinação da liderança chinesa nessa direção, tem elevado o padrão de vida dos cidadãos e de sua capacidade de consumo, criando um círculo virtuoso para o desenvolvimento, o que coloca a China cada vez mais em melhores condições de negociação na arena internacional.

A taxa de investimento na China está em torno de 40% do PIB, sendo que o setor público responde por cerca de 10% do PIB em investimentos em infraestrutura, enquanto no Brasil a taxa geral de investimento gira em pouco mais de 16% do PIB, dos quais apenas cerca de 2% do PIB são investimentos do setor público.

Aqui está, pois, o calcanhar de Aquiles do Brasil: a sua baixa taxa de investimento, especialmente público, desde o fim do governo do general Ernesto Geisel (1975-1979), quando em 1981, no governo do general João Figueiredo (1979-1985), o país entrou em recessão, atormentado por explosão da dívida externa, altas taxas de inflação e juros, além de descontrole das contas públicas. Vulnerável à situação mundial decorrente da crise do petróleo e sem recursos para se financiar, o Brasil teve então de recorrer à ajuda do Fundo Monetário Internacional e, em 1987, no governo do presidente José Sarney (1985-1990), pediu moratória da sua dívida externa por falta de reservas internacionais para o pagamento dos juros.

Somente no governo do presidente Itamar Franco (1992-1994), o país conseguiu renegociar a sua dívida externa, deixando ela de ser um forte entrave ao desenvolvimento nacional. O Plano Real, lançado em 1994, ao derrubar a taxa de inflação de 2.477,15% em 1993 para 1,65% em 1998, demonstrou que bons fundamentos macroeconômicos, entre eles, a sustentabilidade das contas públicas, são condição necessária, ainda que não suficiente, para a retomada do crescimento.

Diferentemente do “milagre econômico” do período ditatorial (1964-1985) e da tentativa infrutífera do Plano Cruzado, de 1986, a queda da inflação não aconteceu por medidas artificiais, mas, entre outras, por melhor controle do gasto público. Ao buscar incentivar a economia, caminhar para um regime de responsabilidade fiscal e com inflação em declínio, o governo do presidente Itamar Franco colheu rapidamente bons resultados. Em dois anos, verificou-se uma expansão do PIB em 5,4% contra o saldo negativo de -1,3% dos dois anos anteriores do seu antecessor, o presidente Fernando Collor (1990-1992).

Em grande parte, a boa ou má situação dos fundamentos macroeconômicos, somada à conjuntura internacional, terá contribuído para que o crescimento do PIB fosse de 2,4% nos governos do presidente Fernando Henrique Cardoso (1995-2001), de 4% nos governos do presidente Luiz Inácio Lula da Silva (2003-2010) e de -0,75% nos governos da presidente Dilma Rousseff (2011-2016), com repercussões na renda, no emprego e no financiamento do Bem-Estar Social, a começar pela própria Previdência, além da Assistência Social, da Saúde e da Educação.

Desde o lançamento do Plano Real, o saneamento das contas públicas teve como objetivo não só derrubar a inflação, como também recuperar a capacidade de investimento do Estado brasileiro, fundamental para garantir o seu papel regulador, indutor, e financiador do investimento privado. Sem o aumento da taxa geral de investimentos, não há crescimento sustentado.

Sem entrar na controvérsia se a Previdência é deficitária ou não, a expansão das suas despesas, tanto as atuais quanto aquelas previstas pelo envelhecimento da população, tem comprimido e deverá comprimir outros gastos sociais e especialmente o investimento público. Aqui talvez esteja a razão maior da necessidade de uma reforma da Previdência e da contenção do gasto público.

Em 2003, diante do recrudescimento da inflação e da rápida trajetória ascendente da dívida pública, dois dos principais responsáveis por nossa alta taxa de juros, o primeiro governo do presidente Lula realizou um dos mais severos cortes nas despesas públicas de nossa história recente e com isso conseguiu uma economia de gastos, o superávit primário, de 4,25% do PIB. O governo Lula ampliou o superávit para 4,6% do PIB em 2004 e para 5,25% em 2005 [1]. Em todos esses casos, a diminuição da despesa pública se realizou especialmente do lado do investimento público: corte de 70% do investimento em 2003 [2]. O padrão de proporção do investimento em ralação ao PIB se repetirá tanto nos governos Lula quanto nos governos Dilma. Porém, com o declínio da atividade econômica, em um dos últimos ajustes do período dilmista, as restrições atingiram não só obras de infraestrutura, como também programas sociais importantes, com cortes em até 87% [3].

Mesmo a reforma da Previdência do setor público realizada por Lula em 2003, com a taxação dos inativos, entre outras medidas, não foi capaz de alterar esse padrão. E não por acaso, o seu ministro da Fazenda, Antônio Palocci, secundado pelo então presidente do Banco Central, Henrique Meirelles, defendeu em 2005 a proposta de um teto de aumento do gasto público limitado à expansão do PIB. O argumento central em defesa da medida era garantir uma estabilidade macroeconômica necessária a todos os agentes econômicos, e em especial ao investimento privado, como também ampliar a capacidade de investimento do Estado. Essa tese, derrotada por setores dentro do governo capitaneados pela então ministra Dilma Rousseff, está bem exposta em artigo do professor da FGV Yoshiaki Nakano, daquele ano, intitulado “Déficit nominal zero para estabilidade com crescimento”:

[...] os gastos correntes do governo têm crescido ao longo dos últimos anos, enquanto que os investimentos do governo, particularmente do governo federal, que representam hoje menos de meio por cento do PIB, têm caído sistematicamente gerando uma situação dramática de deterioração e estrangulamento na infraestrutura básica do país.

[...] Déficit nominal zero significa que a necessidade de financiamento do setor público no seu conjunto será zerada. Isto significa que a dívida pública global em termos absolutos deixará de crescer, isto é, cairá em relação ao PIB na medida em que este crescer. E isto é de fundamental importância, pois a consequência será a queda na taxa real de juros, outra precondição para o crescimento sustentado da economia brasileira [4].
No orçamento realizado até setembro de 2014, em valores da época, os investimentos foram de R$ 57,1 bilhões, enquanto as despesas com a Previdência foram de R$ 372,6 bilhões; os gastos com pessoal, de R$ 210 bilhões; com os juros da dívida, de R$ 189,7 bilhões; e o custeio e consumo do governo, de R$ 187,8 bilhões [5].

No orçamento realizado até novembro de 2016, a preços de então, o Programa de Aceleração do Crescimento (PAC) recebeu R$ 32,61 bilhões (contra R$ 38,9 bilhões em 2015), enquanto as despesas com Benefícios Previdenciários foram de R$ 461,8 bilhões. Somados aos R$ 16,8 bilhões da Compensação ao INSS pelas Desonerações da Folha, mais R$ 102,3 bilhões dos gastos com a Previdência dos servidores federais, mais R$ 45,7 bilhões dos Benefícios de Prestação Continuada da Loas, teremos um gasto de caráter assistencial e previdenciário no total de R$ 626,6 bilhões, o que representou 57,6% do orçamento federal. Para efeito de comparação, no mesmo período, os gastos com Educação foram de R$ 30 bilhões e com Saúde de R$ 89,4 bilhões [6].

Para a maioria dos economistas, os fatores fundamentais para o declínio da atividade econômica no governo da presidente Dilma Rousseff foram, exatamente, a baixa taxa de investimento público e a queda significativa do investimento privado. A expansão do PIB caiu de 7,65% em 2010 para 4% em 2011; para 1,8% em 2012; de 2,7% em 2013 para 0,5% em 2014, até a contração de -3,8% em 2015 e de -3,5% em 2016, após a explosão da presente crise fiscal.

Uma das razões da queda do investimento privado foi a falta de confiança na sustentabilidade das contas públicas. A dívida pública ultrapassou os 60% do PIB em 2014 (alcançou 70% em 2016 e deve chegar a 93% em 2021, segundo analistas), o que por si só já seria um problema para o seu financiamento, porém agravado pela trajetória ascendente do gasto público, superior ao aumento da arrecadação e que apontava para uma condição de insolvência, desestimulando tanto o investimento privado quanto o consumo privado, outro importante motor para o crescimento.

Uma reforma da Previdência deveria ter como critério fundamental promover a igualdade e a justiça social. Segundo a literatura sobre o tema, 2/3 das aposentadorias dos trabalhadores do setor privado são no valor de um salário mínimo. Em 2014, o valor médio das aposentadorias rurais pagas pelo INSS era de R$ 680 reais. Dos trabalhadores urbanos era de R$ 1.240, enquanto o valor médio das aposentadorias dos servidores civis do poder Executivo era de R$ 6.558. O valor médio das aposentadorias dos militares era de R$ 7.741, dos servidores do Judiciário era de R$ 16.726, do pessoal do Ministério Público era de R$ 19.234 e do membros do Legislativo era de R$ 25.225 [7].

A meu ver, aqui está a principal distorção a ser corrigida. Segundo os dados do governo, os 27,8 milhões de benefícios do INSS seriam responsáveis por um déficit de R$ 141 bilhões, enquanto a Previdência do setor público, com 973,7 mil beneficiários, seria responsável por um déficit de R$ 77,6 bilhões. Uma maior transparência das contas públicas, permitiria dirimir a polêmica em torno da existência do déficit da Previdência.

Pelas regras atuais, há dois tipos de aposentadorias pelo INSS. A aposentadoria por idade, com idade mínima de 65 anos para homens e de 60 anos para mulheres e obrigatoriedade de 15 anos de contribuição. É nessa categoria que está a maioria dos benefícios no valor do salario mínimo, isto é, a população de baixa renda, principal vítima da informalidade, das sucessivas crises econômicas e do baixo crescimento.

O outro tipo de aposentadoria do INSS é a aposentadoria por tempo de contribuição, com o tempo mínimo de contribuição de 35 anos para os homens e de 30 anos para as mulheres, sem exigência de idade mínima. É aqui que está uma boa parcela dos profissionais de renda mais elevada. Em 1998, antes das mudanças da Previdência no governo do presidente Fernando Henrique, a idade média com a qual o brasileiro se aposentava era de 48 anos. Hoje, é de 58 anos. O estabelecimento de uma idade mínima como regra geral deveria considerar regras de transição, algum tipo de bonificação para quem começou a trabalhar mais cedo e excepcionalidades para trabalhadores rurais que trabalham em condições severas, bem como garantir fontes de financiamento de suas aposentadorias.

Em sua autocrítica de maio de 2016, logo após a crise do impeachment da presidente Dilma Rousseff e depois de 14 anos à frente do Executivo central, o PT admitiu que “logo ao assumirmos, relegamos tarefas fundamentais como a reforma política, a reforma tributária progressiva e a democratização dos meios de comunicação” [8].

Em relação à reforma tributária, corretamente, não se pode falar em contenção de gastos públicos e reforma da Previdência sem discutir uma reforma para dar racionalidade e eficiência ao sistema tributário brasileiro e corrigir o seu caráter regressivo. Assim, mudanças nas aposentadorias deveriam ser negociadas no Congresso em troca de uma reforma tributária progressiva. Uma criteriosa revisão de desonerações, incentivos e subsídios do BNDES é outra providência necessária.

Uma última questão se coloca. Quais forças políticas teriam a tarefa de realizar um novo pacto político e social para modernizar o Estado brasileiro e abrir caminho para um longo ciclo de crescimento econômico sustentado que garanta o Bem-Estar Social? Não seriam elas as mesmas que em 1988 foram responsáveis pela atual Constituição, definidora das bases institucionais do nosso Estado do Bem-Estar Social? Seriam aquelas do bloco de centro-esquerda liderado na Constituinte por Ulysses Guimarães e que reuniu liberais, socialdemocratas, socialistas e comunistas? É possível congregar essas mesmas forças no Congresso do Brasil de hoje?

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Cláudio de Oliveira, jornalista e cartunista

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Notas

[1] Superávit primário do setor público fica acima da meta http://economia.estadao.com.br/noticias/geral,superavit-primario-do-setor-publico-fica-acima-da-meta,20050128p6162

Governo ultrapassa meta do superávit em 2005 http://economia.estadao.com.br/noticias/geral,governo-ultrapassa-meta-do-superavit-em-2005,20060130p33320

[2] Arrocho de Lula reduz os investimentos em 70,3% http://www1.folha.uol.com.br/fsp/brasil/fc3112200302.htm

[3] Cortes vão afetar o PAC, diz Mantega http://www1.folha.uol.com.br/fsp/mercado/me0712201023.htm

Programas sociais têm cortes de até 87% com Dilma http://oglobo.globo.com/brasil/programas-sociais-tem-cortes-de-ate-87-com-dilma-19206020

[4] Disponível em PDF em: http://bibliotecadigital.fgv.br/ojs/index.php/rce/article/view/27973/26851

[5] Dilma diz que governo fará corte em gastos que ‘não afetem a demanda’ http://www1.folha.uol.com.br/mercado/2014/11/1549080-dilma-diz-que-governo-fara-corte-em-gastos-que-nao-afetem-a-demanda.shtml

 [6] Tesouro Nacional. http://www.tesouro.fazenda.gov.br/resultado-do-tesouro-nacional

[7] Onde estão as maiores aposentadorias da União? Veja ranking http://dinheiropublico.blogfolha.uol.com.br/2014/01/15/onde-estao-as-maiores-aposentadorias-da-uniao-veja-ranking/

[8] Resolução de Conjuntura, maio 2016.
http://www.pt.org.br/wp-content/uploads/2016/05/Resolu----es-sobre-conjuntura-Maio-2016.pdf

 




Fonte: Especial para Gramsci e o Brasil.

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