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A representação (desproporcional) na Câmara: Pacote de Abril e Constituição de 1988

Alfredo Maciel da Silveira - Maio 2017
 


Há 40 anos, no dia 14 de abril, foi decretado pelo regime militar, com base no AI-5, a Emenda Constitucional nº 8, que veio a ser chamada de “Pacote de Abril”. O governo fechara o Congresso desde o dia 1º, a pretexto da não aprovação da reforma do judiciário pretendida pelo regime. Mas no fundo tratou-se da oportunidade de introduzir um pacote de reformas políticas de modo a frear o crescimento parlamentar do partido da oposição, o MDB [1].

Com a redemocratização do país, a Constituição de 1988 e legislação subsequente, foi praticamente removido o “entulho autoritário” da legislação do período ditatorial. Mas uma das distorções institucionais historicamente presentes no sistema parlamentar brasileiro [2], agravada pelo “Pacote de Abril” de Geisel-Golbery, até hoje não foi revogada, a saber, a super-representação na Câmara dos Deputados dos Estados de menor população, mas não apenas estes, e da sub-representação de alguns Estados, destacadamente São Paulo, o mais populoso.

Numa Câmara de representantes de determinada população, o princípio democrático amplamente aceito prevê que cada cadeira corresponda sempre a uma mesma fração do eleitorado. E quando esta Câmara é constituída pela composição de regiões subnacionais, como os Estados federados, aceita-se que a fração de cadeiras de cada um dos Estados em relação ao total seja igual à fração das respectivas populações em relação à população nacional. Ou seja, cada Estado teria uma representação proporcional à sua população. E a combinação dos dois princípios atenderia aproximativamente à igualdade política de todos os cidadãos. Aliás, é o que dispõem os artigos 14 (sobre os direitos políticos) e 45 e seu §1º (sobre a representação) da Constituição brasileira [3], apesar das restrições ali mesmo inscritas sobre limites inferior e superior do número de representantes por Estado, como se tratará adiante.

Não seriam difíceis de conceber considerações de natureza social, econômica, técnica, estratégica e de relações de poder que explicariam desvios institucionalizados daqueles princípios democráticos formais, levando na prática a distorções, especialmente quanto à representação proporcional dos Estados federados [4]. Registre-se todavia que num sistema bicameral como o brasileiro, à medida que se aprimora a democracia a Câmara de Deputados deveria cada vez mais representar a população, enquanto caberia ao Senado, lugar da representação dos Estados, dar conta do equilíbrio federativo.

Com vistas às eleições de 1978, além de medidas emblematicamente ditatoriais, como a célebre criação do “senador biônico”, o “Pacote de Abril” limitou a 55 o número de deputados de São Paulo, criou um piso mínimo de seis deputados para vários Estados menos populosos, elevou de um para dois os representantes dos Territórios e ainda criou o Estado de Mato Grosso do Sul. Na época tudo isto visou aumentar o peso da Arena em relação ao MDB. Duas outras emendas constitucionais (1982 e 1985) alteraram aqueles limites respectivamente para 60, 8 e 4, enquanto o total de deputados na Câmara subia de 420 a 487, agravando um pouco mais as desproporções.

Finalmente chegou-se à Constituição de 1988. O teto para os Estados mais populosos foi elevado para 70 deputados (no caso, apenas São Paulo) e o piso mínimo foi mantido em oito deputados. Dois territórios, Roraima e Amapá, foram elevados a Estados, beneficiando-se daquele piso mínimo de 8. E foi criado o Estado de Tocantins, também com oito deputados. Não foi fixado constitucionalmente o total de deputados da Câmara. Mas o total hoje vigente de 513 deputados repõe para São Paulo a mesma relação entre seu número de deputados e o total da Câmara (70/513) vigente pelo “Pacote de Abril” (55/420). A criação, pela Constituição de 1988, de três novos Estados com populações comparativamente baixíssimas, beneficiados pelo piso de oito deputados, só fez agravar as desproporções, que de resto se distribuem entre todos os demais, de modo que a sub-representação de São Paulo e alguns outros não é explicada apenas pela sobrerrepresentação dos Estados de pequena população beneficiados pelo referido piso.

A Lei Complementar nº 78 de 1993 visou dar cumprimento ao previsto no §1º do art. 45 da Constituição quanto à atualização periódica do número de cadeiras por Estado em função da dinâmica populacional. Mas aquela lei nunca foi eficaz na sua função, entre outras razões por delegar ao TSE a atribuição dos cálculos pertinentes, criando uma brecha para a judicialização da política, inclusive tendo levado à arguição, seguida de confirmação pelo STF, de sua inconstitucionalidade [5].

Somente agora, quase 25 anos depois, tramita no Congresso uma nova Lei Complementar — PLS 315/2016 — com vistas a regularizar, parcialmente diga-se, uma situação que já se poderia avaliar como caótica, na qual Estados com população inferior a alguns outros possuem mais cadeiras do que estes últimos [6].

Acaba de ser aprovado neste mês de abril de 2017 pela CCJ do Senado Federal o Parecer do senador Antônio Anastasia sobre o PLS 315/2016 [7] que deverá seguir ao plenário do Senado e posteriormente à Câmara, onde espera-se que poderá encontrar resistências face às inevitáveis perdas e ganhos implicados, inclusive em suas repercussões partidárias [8], além das federativas. A regularização seria parcial no sentido de que não pode mudar os limites constitucionais máximo e mínimo de deputados por Estado, conforme o art. 45.

Além de historiar e esclarecer detalhadamente os impasses jurídicos e políticos que têm delongado a atualização das bancadas, com manifesto prejuízo da cidadania, o mencionado Parecer recapitula os princípios que fundamentam o PLS, como reproduzido a seguir:

A respeito do mérito, vale lembrar que o projeto em apreço nada mais faz que dar consequência ao disposto no art. 45, § 1º, da Constituição Federal. Esse dispositivo determina, em primeiro lugar, que o número total de Deputados, bem como a representação por Estado e pelo Distrito Federal, será estabelecido por lei complementar; em segundo lugar, que essa representação será proporcional à população; e, finalmente, que haverá ajustes no ano anterior às eleições. Ora, o projeto sob exame reafirma esses três mandamentos e dá a eles a operacionalidade necessária para sua vigência. É preciso ainda considerar que os comandos que constam do art. 45, § 1º, decorrem diretamente de outro princípio, estabelecido no caput do art. 14 do texto constitucional. Diz o art. 14 que ‘a soberania popular será exercida pelo sufrágio universal e pelo voto direto e secreto, com valor igual para todos...’.
E prossegue, criticando a omissão do Congresso:
Ora, uma vez que a demografia é essencialmente dinâmica, congelar a representação política na distribuição adequada para a população brasileira de 1985 e utilizar essa mesma distribuição nas eleições posteriores, até 2018, implica, claramente, conceder maior valor ao voto de brasileiros residentes em alguns Estados e menor valor ao voto de outros brasileiros, residentes em outras unidades da Federação. A omissão pregressa do Congresso Nacional nessa matéria atenta, portanto, a rigor, contra os direitos e garantias individuais, consagrados como cláusula pétrea da Constituição, por força do disposto no seu art. 60, § 4º.

Como o PLS não pode alterar os limites constitucionais (art. 45 da Constituição) que restringem as cadeiras de São Paulo e inflam as de seis Estados de baixa população (Sergipe, Rondônia, Tocantins, Acre, Amapá e Roraima), seriam remanejadas apenas 12 cadeiras, redistribuídas entre alguns poucos Estados, como se depreende do descrito no Parecer:

Cumpre assinalar que a representação de Deputados Federais resultante da aplicação dos mandamentos constitucionais difere em muitos pontos da vigente. Caso o projeto em exame venha a ser aprovado, treze unidades da Federação manteriam o número de Deputados Federais que elegem hoje: São Paulo, Maranhão, Goiás, Espírito Santo, Mato Grosso, Distrito Federal, Mato Grosso do Sul, Sergipe, Rondônia, Tocantins, Acre, Amapá e Roraima. Sete Estados, por sua vez, perderiam Deputados. O Rio de Janeiro perderia três cadeiras; Rio Grande do Sul, Paraíba e Piauí, duas cadeiras cada; enquanto Paraná, Pernambuco e Alagoas ficariam com um Deputado a menos. Sete outros Estados aumentariam sua bancada. O Pará passaria a ter quatro Deputados a mais; Amazonas e Minas Gerais ganhariam duas cadeiras cada; e o ganho de Bahia, Ceará, Santa Catarina e Rio Grande do Norte seria de um Deputado.
Menos mal que a tramitação do PLS 315/2016 refresca a lembrança de uma questão de raízes históricas, praticamente circunscrita às atenções da pesquisa acadêmica ou de consultorias especializadas.

Mas a questão principal ainda permanecerá não resolvida, pois dependeria de alteração do art. 45 da Constituição e das restrições quantitativas ali estabelecidas. Para fins meramente ilustrativos fez-se o quadro a seguir, onde se compara a atual representação dos Estados com uma representação simulada, com base num rateio estritamente proporcional das 513 cadeiras da Câmara segundo a população estimada de 2015 (IBGE).

Observação: os valores inteiros (arredondados) da coluna das cadeiras simuladas somam 512, enquanto os mesmos valores com decimais fecham o total de 513. Para a análise qualitativa das tendências não se viu necessidade de correção.

Na última coluna à direita é mostrada a diferença de cadeiras (atual menos simulada). A destacar as aberrações do “déficit” de 41 cadeiras de São Paulo e do “superávit” de Estados como Roraima, Acre, Amapá e mais outros. Note-se que o déficit do Estado do Pará (quatro) estaria sendo resolvido proximamente caso avance a aprovação do PLS 315. As perdas e ganhos de Estados como Rio de Janeiro, R.G. do Sul, Piauí, Amazonas e outros acompanham bem de perto o previsto no PLS 315. O crescimento demográfico de Goiás cancelaria o privilégio então concedido quando da criação de Tocantins. De um modo geral, aquele remanejamento de 12 cadeiras previsto pelo PLS 315 vai na mesma direção do apontado nesta tabulação meramente indicativa, sem compromisso estrito com a metodologia adotada pelo Senado Federal que obviamente se adapta às restrições constitucionais atuais. Portanto, recorde-se que tal remanejamento não toca no problema de São Paulo e dos beneficiários do piso de oito cadeiras. Ao mesmo tempo, é fácil ver pela Tabela acima (última coluna à direita) que uma solução completa das distorções envolveria grandes perdas para os beneficiários do piso e também pequenas perdas para todos os demais superavitários atuais.

Haveria margem para negociações democráticas e republicanas? [9]

Soluções mitigadoras têm sido pensadas, como, por exemplo [10], passar o total das cadeiras de 513 para 543, sendo todas as 30 adicionais para São Paulo, mantidas as dos demais Estados.

De qualquer forma, o problema de fazer cumprir os fundamentais princípios constitucionais da representação democrática e da cidadania ainda aguardará por soluções possivelmente parciais e necessariamente negociadas.

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Alfredo Maciel da Silveira é MSc. Eng. de Produção e Doutor em Economia.

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Notas

[1] O próprio “Pacote”, disponível em:

http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/emendas/emc_anterior1988/emc08-77.htm

Resumos de seu conteúdo e do contexto político podem ser vistos em http://cpdoc.fgv.br/producao/dossies/FatosImagens/PacoteAbril

Ou ainda em

http://arquivosdaditadura.com.br/documento/galeria/pacote-abril-minimax-golbery

[2] Tema amplamente pesquisado há décadas nos âmbitos acadêmico, de consultoria parlamentar e de órgãos governamentais de pesquisa. A principal referência tomada aqui é o trabalho de Jairo M. Nicolau, “As Distorções na Representação dos Estados na Câmara dos Deputados Brasileira” (1997), disponível em:

http://www.scielo.br/scielo.php?script=sci_arttext&pid=S0011-52581997000300006

[3] Textualmente: “Art. 45. A Câmara dos Deputados compõe-se de representantes do povo, eleitos, pelo sistema proporcional, em cada Estado, em cada Território e no Distrito Federal. [...] § 1º O número total de Deputados, bem como a representação por Estado e pelo Distrito Federal, será estabelecido por lei complementar, proporcionalmente à população, procedendo-se aos ajustes necessários, no ano anterior às eleições, para que nenhuma daquelas unidades da Federação tenha menos de oito ou mais de setenta Deputados”.

[4] Além do trabalho de Jairo Nicolau já mencionado, duas outras referências complementares sobre o caso brasileiro podem ser aqui apontadas: de Arlindo F. de Oliveira, “A Representação dos Estados na Câmara dos Deputados” (2004), disponível em

https://www12.senado.leg.br/publicacoes/estudos-legislativos/tipos-de-estudos/textos-para-discussao/td-5-sobre-a-representacao-dos-estados-na-camara-dos-deputados

De Pedro Cavalcanti e Mathieu Turgeon, “Desproporcionalidade da Representação dos Estados no Congresso Nacional e seus Efeitos na Alocação dos Recursos Federais” (2014), disponível em:

http://www.ipea.gov.br/portal/index.php?option=com_content&view=article&id=22611

[5] Parecer ao PLS 315/2016, aprovado recentemente na CCJ do Senado Federal, historia os percalços jurídicos e políticos dessa legislação complementar, conforme se verá adiante no presente trabalho.

[6] Destaque-se o caso esdrúxulo de Goiás, cujas 17 cadeiras foram preservadas em caráter transitório pela Constituição de 1988 numa negociação política para o seu desmembramento (E. Tocantins), cláusula depois convertida em permanente por decisão judicial. A “Questão Goiana” acha-se descrita no trabalho de Arlindo F. de Oliveira (ver Nota 4).

[7] Parecer disponível em:

http://legis.senado.leg.br/sdleg-getter/documento?dm=5219813&disposition=inline

[8] Uma análise do rebatimento partidário das distorções federativas da representação consta do trabalho de Jairo Nicolau, já citado.

[9] Considerando-se a maioria de 3/5 ou 308 deputados para a aprovação de emendas constitucionais na Câmara, uma análise aritmética simples com base na Tabela faria prever a potencial adesão dos Estados a uma reforma corretiva, computando-se as cadeiras dos Estados ganhadores com as dos Estados não perdedores. Entre os perdedores haveria situações muito diferenciadas, facilmente se identificando aqueles com pequena perda relativa. Algum critério de perda equitativa ou “justa” poderia ser pensado para uma negociação. Os interesses partidários também pesariam. A eventual aprovação do PLS 315, ao sanear a atual balbúrdia, criaria condições mais favoráveis. No caso do Senado, ressalvado que não se alteram bancadas mas conta o interesse estadual, a análise seria de resto perfeitamente análoga.

[10] Arlindo F. de Oliveira, op. cit.

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Fonte: Especial para Gramsci e o Brasil.

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