Capítulo II

DA ANÁLISE DA SITUAÇÃO PATRIMONIAL

 

    1.0 - ASPECTOS CONCEITUAIS DO PATRIMÔNIO

    Conforme definido na Lei 4.320/64 a Contabilidade Pública deverá ser organizada de forma a permitir o acompanhamento da execução orçamentária e o conhecimento da composição patrimonial. Utilizando dos relatórios produzidos pelo setor de Contabilidade do Município, foi feita no capítulo anterior, uma análise da execução orçamentária no período de 1995 à 1997. Neste momento faz-se necessário uma análise da situação patrimonial do município, que iniciar-se-á com alguns aspectos conceituais.

    O conhecimento da composição patrimonial se dá na contabilidade, através do sistema de contas patrimoniais. O sistema patrimonial registra os fatos não financeiros, tais como: os bens móveis, imóveis, estoques, créditos, obrigações, valores, inscrição e baixa da dívida ativa, operações de crédito, superveniências, e insubsistências ativas e passivas, etc. Os saldos das contas do sistema patrimonial são demonstrados, de forma estática, através do Balanço Patrimonial.

    A Lei 4.320/64, em seu art. 15, determinou que o Balanço Patrimonial demonstrará:

    ATIVO

    PASSIVO

    Ativo Financeiro

    Ativo Permanente

    Ativo Compensado

    Passivo Financeiro

    Passivo Permanente

    Saldo Patrimonial

    Passivo Compensado

    Observa-se que nesta forma de apresentação, a Contabilidade Pública demonstra os elementos patrimoniais separando os financeiros dos não financeiros, tanto para o ativo como para o passivo e, a partir dessa separação apresentará, em ordem decrescente do grau de liquidez, os elementos do ativo e em ordem decrescente do grau de exigibilidade, os elementos do passivo.

    Esta forma de apresentação estabelecida pela Lei 4320/64, prende-se ao fato de que a mesma lei determina a necessidade de apuração do Superávit Financeiro como um dos itens que serve de fonte de recursos para abertura de créditos adicionais no exercício subsequente. A lei estabelece que tal superávit será apurado no Balanço Patrimonial pela diferença positiva entre o ativo e o passivo financeiro.

    1.1 – CRITÉRIOS DE CLASSIFICAÇÃO DOS ELEMENTOS PATRIMONIAIS

    1.1.1 – Contas do Ativo

    è Ativo Financeiro

    O Ativo Financeiro compreende os créditos e os valores realizáveis independente de autorização orçamentária e os valores numerários. Devem integrar este grupo somente valores que tenham liquidez certa.

    Pode-se resumir o Ativo Financeiro da seguinte forma:

    ATIVO FINANCEIRO

    DISPONÍVEL

    CAIXA

    BANCOS CONTA MOVIMENTO

    APLICAÇÕES FINANCEIRAS

    CRÉDITOS EM CIRCULAÇÃO

    REDE BANCÁRIA ARRECADAÇÃO

    CREDITOS TRIBUTARIOS À COMPENSAR

    CRÉDITOS DIVERSOS À RECEBER

    è Ativo Permanente ou Não Financeiro

    O Ativo Permanente ou Não Financeiro compreende os bens e direitos cuja mobilização ou alienação dependa de autorização legislativa. Pode-se resumir o Ativo não financeiro ou permanente na estrutura a seguir:

    ATIVO PERMANENTE OU NÃO FINANCEIRO

    CIRCULANTE ( MENOS O ATIVO FINANCEIRO)

    REALIZAVEL À LONGO PRAZO

    ATIVO PERMANENTE

    è Ativo Real

    O Ativo real representa o total de bens e direitos, ou seja é o somatório do Ativo Financeiro com o Não Financeiro.

    è Ativo Compensado

    O parágrafo 5º do art. 105, da Lei 4.320/64 determina que nas contas de compensação serão registrados os bens, valores, obrigações e situações não compreendidas no patrimônio e que, direta ou indiretamente, poderão vir à afeta-lo.

    1.1.2 – Contas do Passivo

    è Passivo Financeiro

    O Passivo Financeiro é composto pelos compromissos exigíveis, cujo pagamento independa de autorização orçamentária. Os elementos do passivo que para serem pagos independem de autorização orçamentária são facilmente identificáveis, visto que as obrigações que se enquadram nesta situação são aquelas que já passaram pelo orçamento, como é o caso dos Restos à Pagar ou nada têm a ver com o orçamento, como as retenções e depósitos de terceiros.

    PASSIVO FINANCEIRO

    RESTOS A PAGAR

    PROCESSADOS

    PESSOAL A PAGAR

    OBRIGAÇÕES PATRONAIS

    FORNECEDORES

    NÃO PROCESSADOS

    RETENÇÕES DE TERCEIROS

    PREVIDÊNCIA SOCIAL

    PENSÃO ALIMENTÍCIA

    IMPOSTOS

    DEPÓSITOS DE TERCEIROS

    CAUÇÕES

    DEPÓSITOS JUDICIAIS

    DEPÓSITOS DIVERSOS

    DÉBITOS DE TESOURARIA

    è Passivo Permanente ou Não financeiro

    Classificam-se como Passivo Não Financeiro as obrigações que dependem de autorização orçamentárias para serem liquidadas. O item mais importante deste grupo é a dívida pública, tanto de curto quanto de longo prazo, contraída para atender os desequilíbrios orçamentários ou o financiamento de serviços e obras públicas.

    è Passivo Real

    Entende-se por Passivo Real o somatório de todas as obrigações, ou seja, Passivo Financeiro mais Não Financeiro.

    è Saldo Patrimonial ou Patrimônio Líquido

    A equação fundamental do Patrimônio é:

    ATIVO – PASSIVO = PATRIMÔNIO LÍQUIDO.

    Essa equação na Contabilidade Pública pode ser demonstrada da seguinte forma:

    ATIVO REAL(AR) – PASSIVO REAL(PR) = SALDO PATRIMONIAL

    Quando se compara Ativo Real com Passivo Real, pode-se chegar à três situações distintas:

    • Quando o AR > PR, têm-se: Ativo Real Líquido
    • Quando o AR < PR, têm-se: Passivo à Descoberto
    • Quando o AR = PR, têm-se: Patrimônio Líquido Nulo

    è Passivo Compensado

    O Passivo Compensado representa a contrapartida dos valores registrados no Ativo Compensado para não afetarem a equação fundamental do Patrimônio.

    2.0 - ANÁLISE DA EVOLUÇÃO DOS ATIVOS

    O Quadro XXI apresenta a evolução dos Ativos do Município, ou seja, os bens e direitos, comparando suas posições em 31 de dezembro de cada ano. Observa-se que em termos reais o ativo do Município apresenta crescimento significativo no período. Em 1996, se comparado com 1995, o crescimento foi de 8%. Já em 1997, se comparado ao ano anterior o crescimento foi de mais de 16%.


    Os dados acima deixam claro uma profunda mudança na composição dos ativos. O Ativo Financeiro que em 1995 representava 31% dos ativos totais, reduz sensivelmente sua participação para menos de 7% em 1996 e menos de 6% em 1997. Este comportamento de redução da liquidez é um forte indicador de riscos de insolvência. Uma análise mais aprofundada de cada grupo de contas do ativo será feita a seguir.

    2.1 - ATIVO FINANCEIRO

    O Quadro XXII apresenta um detalhamento das contas do Ativo Financeiro em valores corrigidos.


    A primeira observação que se pode fazer, face os dados apresentados acima, é que a quase totalidade dos ativos financeiros são as disponibilidades bancárias. Tal característica retrata ou a inexistência de recursos orçamentários à receber ( hipótese pouco provável face lançamentos observados na execução orçamentária ) , ou um critério de registro contábil merecedor de questionamentos. Isto porque se por um lado, a lei 4.320/64 estabelece o regime de caixa para as receitas orçamentárias, por outro lado os Princípios Gerais de Contabilidade determinam o regime de competência para receitas vinculadas a despesas específicas. Ora, percebe-se em alguns exercícios a criação de créditos especiais baseados em Operações de Crédito e Convênios celebrados, dos quais parte dos recursos vieram no exercício subsequente e todas as despesas a eles relacionadas foram realizadas no próprio exercício. Tal critério de contabilização que desconsidera no exercício estas receitas, contribui para os desequilíbrios patrimoniais com déficits orçamentários fictícios.

    Observa-se também nos dados acima que a queda ocorrida nas disponibilidades de numerário, e consequentemente no total dos ativos financeiros, foi mais intensa nos recursos não vinculados, ou seja, nas disponibilidades efetivas do Município. Isto é um indício de que a crise financeira atinge mais fortemente o caixa do Município do que os fundos especiais por ele mantidos.

    2.2 - ATIVO PERMANENTE

    O Quadro XXIII apresenta a evolução dos ativos permanentes no período, em valores corrigidos. Como já havia sido comentado anteriormente observa-se um crescimento significativo dos ativos permanentes.

    O item de maior participação nos ativos permanentes é a dívida ativa inscrita. Em 1996, este item apresenta um crescimento, em termos reais, de mais de 44% se comparado com 1995, o que não significa obrigatoriamente um aumento da inadimplência em termos de número de contribuintes. Isso pode indicar também alguma alteração de legislação sobre multas e juros ou ainda um esforço no sentido de inscrição dos débitos. O crescimento continua em 1997, saltando mais de 10% em relação à 1996. A qualidade deste ativo, isto é, a sua potencialidade de realização, é relativa. Possuir elevados créditos junto à contribuintes não é garantia de recebimento. Todavia, dada a relevância deste ativo ( a dívida ativa representa em relação aos ativos totais 47% em 1995, 62% em 1996 e 59% em 1997 ) é imperioso um grande esforço de cobrança.

    Quanto aos bens móveis e imóveis o valor registrado contabilmente certamente não retrata seus reais valores. Para ilustrar esta situação, a relação de 138 imóveis encaminhada pelo executivo à Câmara dos Vereadores solicitando autorização de alienação certamente excede o valor registrado na contabilidade do Município. Este fato torna pouco precisa qualquer análise que se possa fazer destes ativos.

    Quanto aos estoques observa-se um crescimento significativo em 1997, porém dada a pequena participação deste ativo no patrimônio total, não se faz necessário tecer maiores comentários. O grande salto dado nos ativos classificados como Valores Diversos não poderá ser comentado por não se dispor de informações precisas do que este ativo significa.

    3.0 - ANÁLISE DA EVOLUÇÃO DOS PASSIVOS

    A análise dos passivos ou obrigações do Município é da maior importância por permitir um melhor entendimento dos níveis de endividamento atuais. O Quadro XXIV apresenta a evolução dos passivos do municípios em valores corrigidos.

    Observa-se um crescimento muito acelerado do nível de endividamento do Município. Em apenas dois anos, 1995 à 1997, os passivos do Município cresceram mais de 130%. Tal crescimento foi observado tanto nos passivos financeiros, quanto nos não financeiros. A seguir será feita uma análise mais aprofundada deste crescimento do nível de endividamento, separando-o por tipos de dívidas.

    3.1 – PASSIVO FINANCEIRO

    Os Passivos Financeiros apresentaram um comportamento no período, conforme descrito no Quadro XXV . Observa-se, como já comentado anteriormente, o significativo crescimento dos passivos financeiros. Em valores corrigidos, o crescimento ocorrido entre 1995 e 1996 foi de mais de 77%, e entre 1996 e 1997 foi de aproximadamente 36%. A seguir comentar-se-á especificamente cada item.

    è Restos a Pagar

    Os Restos a Pagar são definidos em lei como aquelas despesas empenhadas e não pagas no próprio exercício. Nos dados acima observa-se um crescimento do total de Restos a Pagar em 1996 quando comparado a 1995 de quase 50% em valores corrigidos. Em 1997, ocorre um ligeiro declínio da ordem de 3%.

    Nota-se no quadro acima a existência de duas categorias de Restos a Pagar: aqueles resultantes da despesa processada, isto é, que já estavam em fase de pagamento quando se esgotou o exercício financeiro e os Restos a pagar oriundos de despesas simplesmente empenhadas, não existindo ainda o direito líquido e certo do credor. A diferença prática é que aqueles são obrigações confirmadas do Município, enquanto estes últimos ainda não se configuram em dívida, podendo até vir a ser cancelados.

    Em 1996 ocorreu um cancelamento de Restos a Pagar de aproximadamente R$ 5.000.000,00. Isto significa que dos R$ 20.552.065,00 inscritos em 31/12/95, quase 25% foram cancelados, no ano seguinte, sem que tivessem sido pagos. Estes cancelamentos se dão pela não concretização da despesa empenhada no ano anterior, e configuram-se em uma redução do estoque de dívidas do Município. Observa-se também em 1997 cancelamento de Restos a pagar inscritos em 31/12/96 da ordem de R$ 4.000.000,00. Outros aspectos dos Restos a Pagar serão tratados no último capítulo, quando das respostas aos quesitos formulados pelos Vereadores.

    è Depósitos

    Os Depósitos apresentam um crescimento acelerado no período estudado. De 1995 para 1996, o montante de Depósitos crescem mais de 370% e de 1996 para 1997, tal variação chega à 55%. Este crescimento se deve a dois fatores. Em 1996 e 1997, diferentemente do ocorrido em 1995, o Município deixou despesas de pessoal para pagar no exercício subsequente. Esta dívida com o pessoal está registrada na conta Depósitos, configurando-se na primeira causa deste crescimento.

    Outra explicação para este crescimento é a dívida com o Fundo de Previdência Municipal, também registrada na conta Depósitos. As dívidas com este Fundo representaram em 1996, mais de 50% do passivo "Depósitos" e em 1997, chegou à 57%. Cabe aqui uma observação quanto a exigibilidade desta dívida com o Fundo. Os questionamentos quanto a real existência desta dívida já chegaram, segundo conhecimento público ate as vias judiciais. Uma análise estritamente técnica, indica que este passivo conforme registrado contabilmente, não se configura em uma dívida real. Isto porque, se por um lado ocorreu a contribuição por parte dos servidores municipais que constituiriam tal dívida, por outro lado o município tem assumido a despesa com pagamento de inativos e pensionistas em montante bem superior à contribuição feita pelos servidores. Todavia esta situação representa um alto risco para o Município porque, apesar de reduzir o atual estoque de dívidas, significa a existência de um fluxo negativo de excessos de gastos com inativos e pensionistas em relação às contribuições previdenciárias, o que a médio prazo comprometerá toda a estrutura financeira do Município.

    è Operações de ARO

    A existência de dívidas com ARO no fechamento do ano de 1997 é a explicação para a redução percebida nos Restos a Pagar. Ou seja, o Município alterou a forma de endividamento substituindo dívidas com fornecedores para dívidas com o sistema financeiro. Este procedimento se explica por aspectos de estratégias financeiras, relacionadas a manutenção de crédito e administração de risco.

    3.2 – PASSIVO PERMANENTE

    O Passivo Permanente como já citado anteriormente também apresenta um crescimento significativo no período. O Passivo Permanente, no caso do Município de Juiz de Fora, é composto exclusivamente por Dívidas Fundadas, ou seja cuja exigibilidade é de longo prazo. Em 1995, o montante das Dívidas fundadas era de R$ 13.547.834, em valores corrigidos. Em 1996 observa-se um crescimento de mais de 70%, saltando para R$ 23.088.629. Em 1997, este montante chega a R$ 30.680.735, significando 33% de crescimento.

    O aumento da Dívida Fundada é um retrato do processo de crescimento total do endividamento do Município, todavia do ponto de vista da gestão financeira representa um risco menor dado o equacionamento da dívida por um prazo mais dilatado.

    4.0 - UMA SÍNTESE DA CRISE DO ENDIVIDAMENTO

    Uma vez traçado este retrato global da situação patrimonial ate dezembro de 1997, buscar-se-á neste momento, demonstrar uma síntese da real crise do endividamento do Município. O objetivo é de tentar esclarecer qual a dívida líquida existente antes do início do atual exercício.

    Nesta demonstração será tratada apenas a Dívida de curto prazo. A dívida de longo prazo não será analisada por tratar-se de um passivo cuja exigibilidade não é imediata e o seu montante ( aproximadamente R$ 30.000.000 ) está dentro da capacidade de pagamento do Município, dado o maior período para sua quitação.

    A análise será dividida em duas partes. Na primeira, será demonstrada a dívida total de curto prazo do Município, ou seja aquela que compromete tanto os recursos vinculados, quanto os recursos livres ou não vinculados. Na segunda parte, será analisada apenas aquela dívida que deverá ser custeada com os recursos não vinculados do Município.

    4.1 – DÍVIDA LÍQUIDA TOTAL DE CURTO PRAZO

    Para determinação da dívida líquida total de curto prazo faz-se necessário observar duas regras básicas:

    1. Da dívida de curto prazo serão excluídos os passivos julgados não exigíveis, ou seja, aqueles que não serão efetivamente pagos por não se tratarem de obrigações reais, como por exemplo o Fundo de Previdência Municipal e os Restos a Pagar cancelados.

    2. Serão deduzidas da dívida líquida as disponibilidades existentes em cada exercício por se tratarem de recursos liberados para quitação das dívidas.

    Considerando as condições acima, o Quadro XXVI apresenta a evolução da dívida líquida real do Município entre 1995 e 1997, em valores não corrigidos.

    Observa-se o acelerado crescimento da Dívida Real Líquida de curto prazo do Município, que sai de uma situação praticamente de equilíbrio financeiro em 1995, para um significativo nível de endividamento em 1996 e 1997.

    É importante destacar que o endividamento demonstrado acima é o somatório de dívidas, tanto da Administração Direta da Prefeitura, quanto dos Fundos Especiais.

    Este retrato da dívida, se por um lado evidencia o total do endividamento do Município, por outro lado não permite uma análise conclusiva da relação entre a evolução das dívidas e a atual crise financeira que impede até o pagamento de salários dos servidores. Para melhor entender a atual situação é necessário demonstrar a evolução das dívidas que só podem ser custeadas com os recursos livres de vinculação.

    4.2 – DÍVIDA LÍQUIDA DE CURTO PRAZO EXCLUÍDOS FUNDOS ESPECIAIS

    Neste momento será demonstrada a evolução da dívida excluindo os Fundos Especiais. O Quadro XXVII apresenta esta evolução. Para montagem do Quadro partiu-se do total de dívidas de curto prazo e deduziu-se os Restos a Pagar referente aos Fundos Especiais. Deste saldo, foram abatidas as disponibilidades não vinculadas, o Fundo de Previdência Municipal e os Restos a Pagar cancelados referentes a despesas não vinculadas.

    Como se pode observar nos dados acima, o Município sai de uma situação de Superávit Financeiro em 1995, quando as disponibilidades totais superavam as dívidas de curto prazo em R$ 2.185.639, para um significativo déficit financeiro em 1996 e 1997. 17

    Em 1996, a execução orçamentária e financeira elevou o endividamento de curto prazo do Município para R$ 17.837.108,00, ou seja, o excesso de gastos sobre as receitas, observado naquele ano, determinou este crescimento no montante de dívidas líquidas. Em 1997, o crescimento do endividamento continua, com uma execução orçamentária deficitária elevando as dívidas líquidas para R$ 32.944.713,00.

    Uma última análise precisa ser feita antes de encerrar a discussão sobre o endividamento do Município. Refere-se à possibilidade de existência de dívidas de Restos a Pagar que, mesmo não pertencendo aos Fundos Especiais, ou seja, dívidas contabilizadas na Administração Direta, poderão ser custeadas com receitas vinculadas, sejam estes recursos advindos de Convênios ou de Operações de Crédito celebrados em dado exercício. Se as despesas a eles relativas forem totalmente empenhadas naquele exercício mas não forem pagas integralmente no exercício, duas observações se fazem necessárias: primeira, se os recursos financeiros relativos a estes gastos tiverem sido todos repassados no mesmo exercício em que foram empenhados, não haverá alteração no nível de endividamento. Segunda, poderia haver uma situação em que estes recursos não tenham sido totalmente repassados no mesmo exercício em que o contrato e o respectivo empenho foram feitos.

    Segundo informações extraídas das Prestações de Contas, em 1996 foram celebrados convênios e operações de crédito ( conforme já discutido na Análise da Receita ) dos quais parte dos recursos só foram repassados em 1997. Se as despesas referentes a estes convênios tiverem sido integralmente empenhadas em 1996, para que se faça uma perfeita apuração do nível de comprometimento dos recursos não vinculados com a dívida de curto prazo, faz-se necessário deduzir daquele montante de dívida de R$ 17.837.108, o equivalente a R$ 5.728.390,00 referentes a repasses ocorridos em 1997. Desta forma, chega-se a uma dívida de R$ 12.108.718,00 em 31/12/96, que necessariamente deve ser custeada com recursos não vinculados.

    Caso semelhante ocorre em 1997. Conforme dados também presentes na Prestação de Contas deste ano, aí existe um valor de R$ 842.098,00 relativos a Restos a Pagar que mesmo não pertencendo aos Fundos Especiais, serão custeados com recursos vinculados. Assim, pode-se excluir este valor do montante da dívida total de R$ 32.944.713. Feita esta dedução chega-se a uma dívida de R$ 32.102.615,00 que deverá ser integralmente custeada com recursos não vinculados.

     


    NOTA:

    17 a). Sendo a dívida inicial considerada com valor positivo, o valor final negativo , significa um superavit. .b). O índice utilizado para cálculo de R. a Pagar cancelados da A. Direta foi de 14% do total, excluídos os Fundos. (Voltar ao texto)

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