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A arquitetura institucional da segurança pública

Luiz Eduardo Soares - Agosto 2012
 

A situação da segurança pública no Brasil permanece grave. Avanços no controle do crime e da violência, em algumas regiões, mesmo significativos, têm sido anulados, no cômputo agregado, pela deterioração verificada em outras, nas quais aumentam, consistentemente, as ocorrências de modalidades criminais relevantes. O país continua estacionado na faixa dos 25 a 27 homicídios dolosos por 100 mil habitantes. Em termos absolutos, os 50 mil casos por ano correspondem ao segundo lugar, no campeonato mórbido do crime letal intencional em todo o planeta. Nosso país tem logrado conquistas expressivas na redução da pobreza e das desigualdades, no crescimento econômico e na consolidação da democracia, embora patine ante os desafios históricos da educação, da saúde, da infraestrutura, do patrimonialismo como cultura política e prática dos poderes públicos. Embora preserve a tradição quase atávica do tratamento desigual aos cidadãos, em matéria de justiça, respeito à legalidade constitucional e provisão de segurança. A desigualdade no acesso à Justiça ainda é um dos centros gravitacionais das iniquidades nacionais, o que corrói a confiança popular nas instituições e dilapida a legitimidade do Estado. Essa forma cruel de desigualdade começa na abordagem policial e na transgressão de direitos elementares, e termina na prolatação de sentenças e em seu cumprimento. A Justiça criminal, as polícias, o sistema penitenciário constituem a arena em que o Brasil promissor e inclusivo, refratário a preconceitos e autoritarismos, duela com os espectros escravagistas e opressivos de seu passado. Passado que ainda nos assombra e que se infiltra nas rotinas cotodianos. Nosso país que pleiteia um lugar de destaque no concerto das nações, mantém os pés no pântano da tortura, das execuções extrajudiciais, da traição aos direitos humanos, da aplicação seletiva das leis, submetendo-as à refração ditada pelo racismo e pelo bias de classe.

A síntese desse destino desafortunado, na contramão do processo civilizatório e da afirmação plena do Estado democrático de direito, está aí, diante de nossos olhos, resistindo a maquiagens e hipocrisias: (a) 50 mil vítimas letais de ações violentas intencionais todo ano; (b) a terceira maior população carcerária do mundo (e a que mais cresce): cerca de 540 mil presos; (c) e a inexistência de relação entre tantas mortes brutais e tantas prisões. Apenas 8% dos homicídios dolosos, em média, são investigados com êxito, no Brasil; enquanto o alvo dessa perversa voracidade encarceradora têm sido os jovens pobres, frequentemente negros, com baixa escolaridade, que negociam substâncias ilícitas sem uso de arma ou violência e sem vínculo com organização criminosa. Esse grupo social, não por acaso, é também aquele preferencialmente atingido por duas dinâmicas bárbaras: os assasinatos e as execuções extrajudiciais, as quais têm tornado as polícias brasileiras campeãs mundiais de brutalidade letal.

Não é preciso dizer que a privação de liberdade para quem atua sem violência no varejo desorganizado de drogas ilegais, é a forma mais dispendiosa de produzir o pior resultado, tanto para esses jovens, quanto para a sociedade.

Eis por que nosso país tem gerado esse casamento surpreendente entre impunidade — relativamente aos crimes mais graves, os homicídios dolosos — e furor punitivo, manifestado no encarceramento febril — o qual tampouco se estende aos crimes de colarinho branco, contra o patrimônio público e afins (malgrado meritórios esforços da polícia federal, do ministério público e de setores da sociedade civil).

Há, portanto, problemas suficientes para a militância de muitas gerações. Há razões suficientes para a angústia e a insônia dos democratas com espírito solidário e com senso de justiça. Contudo, esse quadro escandaloso, ainda que tenha provocado reações indignadas e torrentes caudalosas de votos, tem servido mais ao populismo penal e à renovação de mandatos eletivos dos demagogos (sempre à espreita, à espera de uma crise, de um crime espetacular, para propor penas mais duras, punições mais severas) do que à difusão da consciência de que mudanças estruturais são necessárias e inadiáveis. Diante de cada manchete banhada em sangue, autoridades reafirmam a correção dos rumos que escolheram e prometem mais do mesmo. Não se furtam a acobertar malfeitos das corporações pelas quais respondem, em nome da suposta importância de incentivar a disposição bélica dos comandados — para o que contam com a cumplicidade de setores das instituições cujo papel seria realizar o controle externo da atividade policial e julgar os acusados de ilegalidades. Sem a proteção superior e interinstitucional, a abjeta enxurrada de execuções extrajudiciais, edulcoradas por títulos nobres, como autos de resistência, teria sido obstada há décadas. Pior de tudo é o falso entendimento de que estamos em uma guerra. O corolário implica uma redefinição do papel das forças policiais, na contramão do mandato que a Constituição federal lhes atribui.

Muitos crimes, sobretudo contra a vida, muita punição indevida e muita impunidade inaceitável, cumplicidades que traem a legalidade, impotência investigativa e ineficiência preventiva, brutalidade institucional fazendo rodar o círculo vicioso da violência contra os direitos humanos e as determinações constitucionais: os males do Brasil são. Entre outros, como vimos. E o deserto de iniciativas políticas ou governamentais. No máximo, os bem-intencionados procuram identificar e punir desvios individuais de conduta, como se a dinâmica da corrupção e da brutalidade não tivesse alcançado a escala de um padrão que se repete. Pois muito bem: de padrões que se repetem, que se tornam regulares e previsíveis, diz-se institucionalizados. E de padrões institucionalizados deduz-se uma política subjacente, consciente ou não. Nesse caso, como imaginar ignorância ou inconsciência por parte de autoridades, governantes, observadores ou mesmo da sociedade, sendo tão ostensivos os resultados e o modus operandi? Por isso, não parece excessivo usar uma categoria mais forte: genocídio — cujas condições de possibilidade envolvem a anuência por omissão e silêncio, ou por demanda histérica e vingativa, da sociedade.

E quanto aos policiais e demais profissionais da segurança pública, estariam satisfeitos? Não estão. A resposta não se refere somente às condições de trabalho e à insuficiência dos salários. Há uma insatisfação mais ampla. Segundo pesquisa que realizei com Marcos Rolim e Silvia Ramos, graças ao apoio do PNUD e do ministério da Justiça, em 2009, na qual registramos a opinião de 64.120 profissionais da segurança pública, em todo o país, 70% são contrários ao modelo policial fixado pelo artigo 144 da Constituição.

A maioria dos policiais e demais profissionais da segurança pública têm razão: os resultados pífios na investigação e na prevenção, assim como a ingovernabilidade da maior parte das instituições policiais (expressa nos elevados índices de corrupção, procedimentos ilegais e brutalidade) e a desvalorização profissional (com honrosas exceções) têm a ver, diretamente, com a arquitetura institucional da segurança pública — que envolve o modelo policial —, desenhada no artigo 144 da Constituição. Como a matriz dos problemas se concentra no arranjo institucional — e na cultura autoritária, promotora do arbítrio e belicista, que lhe está associada —, pode-se afirmar que os avanços locais não decorreram das virtudes do referido arranjo: ocorreram a despeito de seus vícios. De tal modo que as conquistas rareiam e revelam-se mais difíceis, justamente por se darem a contrapelo, resistindo às irracionalidades e desfuncionalidades inscritas no modelo policial e, mais amplamente, no arranjo institucional.

As principais deficiências que a arquitetura institucional definida pelo artigo 144 apresenta — arquitetura que inclui as estruturas organizacionais das polícias, isto é, o modelo policial — são as seguintes:

(1) A União tem participação diminuta e papel apenas coadjuvante no campo da segurança pública, salvo em situações extremas ou crises graves. O Departamento de Polícia Federal, de Polícia Rodoviária Federal, o Departamento Penitenciário Nacional e a Secretaria Nacional de Segurança Pública integram o Ministério da Justiça, porém nem por isso articulam-se, organicamente. A fragmentação supera a coordenação, enfraquecendo ainda mais o arsenal já pequeno de unidades e atribuições.

À Senasp compete formular uma política nacional de segurança, mas não se lhe confere autoridade para implementá-la. Seu único recurso de poder é o Fundo que gere e que lhe faculta distribuir recursos como ferramenta de indução. Verbas poderiam, eventualmente, representar um fator indutivo poderoso. Não tem sido o caso, entretanto, em razão do volume de recursos destinados ao Fundo pelo orçamento federal.

A Força Nacional, cujo contingente é pequeno, opera com policiais cedidos, provisoriamente, pelos estados e age somente em circunstâncias bastante específicas e com poderes bastante limitados.

A quase completa impotência da União explica por que sucessivos governos federais têm assumido algum protagonismo em matéria de segurança pública apenas em momentos de crise e, em geral, simplesmente prestando (o que tende a gerar dividendos políticos) apoio solidário e generoso a governos estaduais (que arcam com os ônus do desgaste político), sobre os quais recaem todas as responsabilidades, uma vez que as polícias estaduais concentram as mais importantes atribuições. As exceções que qualificam a União como protagonista são proporcionadas por ações da PRF e, sobretudo, da PF, cada vez mais reconhecidas e aplaudidas pela população.

(2) Os municípios são praticamente negligenciados, no artigo 144, não lhes cabendo qualquer responsabilidade e autoridade em matéria de segurança. As guardas civis municipais são reduzidas a zeladoras dos próprios municipais. Esta subestimação mostra-se ainda mais surpreendente e injustificável, quando contrastada com a importância dos municípios — estabelecida na Constituição e, progressivamente, na legislação infraconstitucional subsequente — em matérias decisivas como educação, saúde, assistência social e outras. A desvalorização constitucional colide com a realidade, na medida em que os municípios têm assumido crescente protagonismo também na segurança, mas o fazem ao desabrigo da lei, sobretudo quando criam guardas à imagem e semelhança das polícias militares.

(3) As polícias estaduais, civis e militares, concentram a maior parte de responsabilidades e autoridade. Cada uma delas apresenta deficiências intrínsecas às suas respectivas estruturas organizacionais. Por isso, apesar da grande quantidade de excelentes profissionais, éticos e competentes, os resultados obtidos estão muito aquém das necessidades e da potencialidade agregada de seus profissionais — potencialidades obstadas pela irracionalidade sistêmica e pelas desfuncionalidades intrínsecas às corporações. O mesmo se aplica às agências periciais, cuja contribuição seria decisiva para o aprimoramento das investigações se lhes fossem concedidas as condições institucionais e os meios operacionais indispensáveis.

(3.1) Segundo a Constituição, as polícias militares são forças auxiliares e reserva do Exército (art. 144, parágrafo 6º) e sua identidade tem expressão institucional por intermédio do Decreto nº 88.777, de 30 de setembro de 1983, do Decreto-Lei nº 667, de 02 de julho de 1969, modificado pelo Decreto-Lei nº 1.406, de 24 de junho de 1975, e do Decreto-Lei nº 2.010, de 12 de janeiro de 1983 [1]. Em resumo, isso significa o seguinte: o Exército é responsável pelo “controle e a coordenação” das polícias militares, enquanto as secretarias de Segurança dos estados têm autoridade sobre sua “orientação e planejamento”.

Em outras palavras, os comandantes-gerais das PMs devem reportar-se a dois senhores. Indicá-los é prerrogativa do Exército (art. 1 do Decreto-Lei 2.010, de 12 de janeiro de 1983, que modifica o art. 6 do Decreto-Lei 667/69), ao qual se subordinam, pela mediação da Inspetoria-Geral das Polícias Militares (que passou a integrar o Estado-Maior do Exército em 1969), as segundas seções (as PM2), dedicadas ao serviço de inteligência, assim como as decisões sobre estruturas organizacionais, efetivos, ensino e instrução, entre outras. As PMs obrigam-se a obedecer regulamentos disciplinares inspirados no regimento vigente no Exército (art.18 do Decreto-Lei 667/69) e a seguir o regulamento de administração do Exército (art. 47 do Decreto 88.777/83), desde que este não colida com normas estaduais.

Há, portanto, duas cadeias de comando, duas estruturas organizacionais, convivendo no interior de cada polícia militar, em cada estado da Federação. Uma delas vertebra a hierarquia ligando as praças aos oficiais, ao comandante-geral da PM, ao secretário de Segurança e ao governador; a outra vincula o comandante-geral da PM ao comandante do Exército, ao ministro da Defesa e ao presidente da República. Apesar da autoridade estadual sobre “orientação e planejamento”, a principal cadeia de comando é a que subordina as PMs ao Exército. Não é difícil compreender o primeiro efeito da duplicidade assimétrica: as PMs estaduais constituem, potencialmente, poderes paralelos que subvertem o princípio federativo.

Nada disso foi percebido, porque o Exército tem tido imensa sensibilidade política e tem sido parcimonioso no emprego de suas prerrogativas. Quando deixar de sê-lo e, por exemplo, vetar a nomeação de algum comandante-geral, as consequências serão muito sérias. Não obstante as cautelas do Exército, os efeitos da subordinação estrutural ao Exército têm sido sentidos no cotidiano de nossas metrópoles. Na medida em que as PMs não estão organizadas como polícias, mas como pequenos exércitos desviados de função, os resultados são, salvo honrosas exceções, os desastres que conhecemos: ineficiência no combate ao crime, incapacidade de exercer controle interno (o que implica envolvimentos criminosos em larga escala), insensibilidade no relacionamento com os cidadãos.

Polícias nada têm a ver com exércitos: são instituições destinadas a garantir direitos e liberdades dos cidadãos, que estejam sendo violados ou na iminência de sê-lo, por meios pacíficos ou pelo uso comedido da força, associado à mediação de conflitos, nos marcos da legalidade e em estrita observância dos direitos humanos. Por isso, qualquer projeto consequente de reforma das polícias militares, para transformar métodos de gestão e racionalizar o sistema operacional, tornando-o menos reativo e mais preventivo (fazendo-o apoiar-se no tripé diagnóstico-planejamento-avaliação), precisa começar advogando o rompimento do cordão umbilical com o Exército.

Uma barafunda institucional como essa, gerando ambiguidades, inviabilizando mudanças estruturais urgentes e alimentando confusões, tinha de dar no que deu tantas vezes: greves selvagens, nas quais todos saem perdendo: a população, os governos e os próprios policiais, mesmo quando ganham algumas vantagens residuais. A barafunda tinha de produzir esse resultado catastrófico, sobretudo quando turbinada por salários insuficientes, condições de trabalho desumanas, ausência de qualificação, falta de apoio psicológico permanente e códigos disciplinares medievais, cuja própria constitucionalidade deveria ser questionada, uma vez que afrontam direitos elementares.

Esses códigos são tão absurdos, que penalizam o cabelo grande, o coturno sujo e o atraso com a prisão do soldado, mas acabam sendo transigentes com a extorsão, a tortura, o sequestro e o assassinato. A falta disciplinar, cometida dentro do quartel, é alvo de punição draconiana. O crime perpetrado contra civis é empurrado para as gavetas kafkianas da corregedoria, de onde frequentemente é regurgitado para o labirinto burocrático, em cuja penumbra repousa até que o esquecimento e o jeitinho corporativista o sepultem nos arquivos. Os policiais, de norte a sul do Brasil, estão aprendendo a usar o discurso dos direitos humanos a seu favor: cobram salários dignos, condições razoáveis de trabalho e um código disciplinar que os respeite, como profissionais, cidadãos e seres humanos.

Mudanças liberalizantes, quando bem administradas e formuladas, não implicam anarquia e quebra de hierarquia — como demonstraram algumas experiências reformistas. Portanto, é possível concluir: um novo regulamento disciplinar, compatível com projetos consistentes de reforma das polícias, não deve ser um documento que atente contra a hierarquia e a disciplina. Ao contrário, deve ser um instrumento normativo que coloque a hierarquia e a disciplina a serviço da sociedade, tornando a polícia militar melhor e mais eficiente. Ocorre que esse aprimoramento não se fará sem a valorização dos trabalhadores policiais, dos superiores aos de mais baixa patente — e isso envolve, além de regulamentos disciplinares mais saudáveis, salários mais altos, qualificação profissional mais adequada e condições de trabalho racionais e humanas [2].

Em síntese: as PMs são definidas como força reserva do Exército e submetidas a um modelo organizacional concebido à sua imagem e semelhança. Por isso, têm até 13 níveis hierárquicos e uma estrutura fortemente verticalizada e rígida. A boa forma de uma organização é aquela que melhor serve ao cumprimento de suas funções. As características organizacionais do Exército atendem à sua missão constitucional, porque tornam possível o “pronto emprego”, qualidade essencial às ações bélicas destinadas à defesa nacional. Nesse contexto, entende-se o veto à sindicalização.

A missão das polícias no Estado democrático de direito é inteiramente diferente daquela que cabe ao Exército. O dever das polícias é prover segurança aos cidadãos, garantindo o cumprimento da Lei, ou seja, protegendo seus direitos e liberdades contra eventuais transgressões que os violem. No repertório cotidiano das atividades das PMs, confrontos armados que exigem pronto emprego representam menos de 1%. Não faz sentido estruturar toda uma organização para atender a 1% de suas ações. Para estas, bastam unidades especiais, configuradas para tais finalidades. O funcionamento usual das instituições policiais com presença uniformizada e ostensiva nas ruas, cujos propósitos são sobretudo preventivos, requer, dada a variedade, a complexidade e o dinamismo dos problemas a superar, os seguintes atributos: descentralização; valorização do trabalho na ponta; flexibilidade no processo decisório nos limites da legalidade, do respeito aos direitos humanos e dos princípios internacionalmente concertados que regem o uso comedido da força; plasticidade adaptativa às especificidades locais; capacidade de interlocução, liderança, mediação e diagnóstico; liberdade para adoção de iniciativas que mobilizem outros segmentos da corporação e intervenções governamentais intersetoriais. Idealmente, o(a) policial na esquina é um(a) microgestor(a) da segurança em escala territorial limitada com amplo acesso à comunicação intra e extrainstitucional, de corte horizontal e transversal [3].

Engana-se quem acredita que mais rigor hierárquico, mais centralização, menos autonomia na ponta e regimentos mais duros garantem mais controle interno, menos corrupção, desmandos e brutalidade. Se fosse assim, nossas polícias militares seriam campeãs de virtude. Pelo contrário, sacrificamos a eficiência no altar da disciplina para colher tempestades e saldos negativos em todos os fronts.

Não há nenhuma razão para que as PMs copiem o modelo organizacional do Exército, o que não as impediria, necessariamente, de adotar elementos da estética, da ética e da ritualística militar. Nesse novo contexto, a sindicalização tornar-se-ia legal e legítima. Quem teme sindicatos e supõe possível manter a ordem reprimindo demandas dos trabalhadores, proibindo sua organização, não compreende a história social e as lições que as lutas trabalhistas nos ensinaram. Não entende que o veto à organização provoca efeitos perversos para todos e planta uma bomba de efeito retardado sob nossos pés.

(3.2) Na polícia civil, os policiais que atuam na ponta sabem muito; a instituição, (quase) nada sabe. Isso significa que a instituição carece do conhecimento qualificado sem o qual não há gestão: faltam diagnóstico, planejamento, avaliação e monitoramento. Quando há dados confiáveis, as dinâmicas criminais podem ser bem descritas e, em parte, antecipadas, dada a regularidade que caracteriza estes fenômenos sociais. Antecipadas, podem, ser evitadas. Desde que haja planejamento em lugar da reatividade, do voluntarismo instado pela mídia ou da inércia que apenas repete padrões. Evitar a recorrência de tais dinâmicas nem sempre é tarefa exclusivamente policial — em geral, requer envolvimento de várias instâncias governamentais e mobilização bem focalizada das comunidades. Portanto, dados policiais confiáveis — isto é, bem coligidos, organizados, processados, distribuídos e analisados- servem a múltiplos propósitos e são, sempre, fundamentais.

Com frequência, falta à polícia civil, além de uma rede virtual para processamento informatizado dos dados básicos, padrão universal de investigação e distribuição de recursos e iniciativas de acordo com identificação de metas, prioridades, cronogramas, divisão de atribuições, envolvendo também a definição de turnos de trabalho e a articulação operacional entre unidades distritais e segmentos locais da Brigada Militar.

O excesso de burocracia e o formalismo do inquérito dificultam a agilidade das investigações e a integração necessária, seja com a perícia, seja com o Ministério Público e a Justiça, seja com a PM e a própria sociedade civil.

Os policiais sabem muito e a instituição, quase nada, porque a marca distintiva da polícia civil é a fragmentação. Suas unidades locais estão literalmente atomizadas: nem fornecem informações ao núcleo central dirigente, nem recebem orientação sistemicamente ordenada, sem se abrem, com transparência, para avaliações regulares quanto ao desempenho. Não se submetem a direção nem a controle e permanecem alheias à política institucional, quando ela existe. Nem o melhor gestor do planeta seria capaz de implementar qualquer política de segurança (boa ou má), ante tamanha inorganicidade. A gestão é, de fato, impossível. Portanto, é natural que o tema da gestão se imponha, pois não faz sentido discutir que políticas de segurança são boas ou más, sem que haja condições mínimas para sua efetiva implementação.

A atomização cria condições para dois resultados: ineficiência e vulnerabilidade à corrupção. Ineficiência, porque o isolamento impede a coordenação que viabilizaria ações integradas, sem as quais não há sucesso na segurança pública. Vulnerabilidade à corrupção, porque a precariedade dos meios de acompanhamento e controle, associada à “privatização” das informações, permite a negociação entre policiais e criminosos, assim como outros acordos escusos. Se apenas um pequeno grupo de policiais conhece a localização de suspeitos e sabe de determinadas operações localizadas, todo arranjo será possível, dependendo, claro, da disposição moral dos profissionais — mesmo sendo poucos os corruptos, as condições descritas os protegem, estimulam e fortalecem.

A conclusão aponta numa direção interessante: as medidas necessárias para ampliar a eficiência (providências gerenciais e o desenvolvimento tecnológico) coincidem com as que seriam necessárias para deter a corrupção. Estas medidas (por exemplo, a informatização) são aquelas que transformem esta realidade fragmentada, fazendo do arquipélago inorgânico uma instituição no sentido pleno da palavra, isto é, uma organização dotada de unidade e das condições que propiciam a gestão.

Suplementarmente, assinale-se que valem para a polícia civil os pontos identificados no diagnóstico sumário da polícia militar, com exceção daqueles que derivam da confusão normativa e do desvio de função decorrente dos contraditórios imperativos legais.

(3.3) Há problemas que são comuns às polícias militares e civis e que remetem às respectivas estruturas organizacionais [4]. Entre eles e com destaque, a crise da gestão ou, mais amplamente, de governabilidade. A impossibilidade da gestão racional e do controle efetivo das ações em campo (assim como a impotência dos comandos face à proliferação de envolvimentos, nas mais variadas e danosas modalidades de crime, de segmentos policiais numerosos), em função da carência dos instrumentos e das condições indispensáveis, constitui a debilidade mais grave, mais dramática das polícias brasileiras, sem cuja solução as medidas importantes não poderão ser adotadas. Poderão até ser decididas, mas dificilmente encontrarão os meios de sua implementação, por motivos óbvios. Assim, o nó da reforma das polícias situa-se neste ponto estratégico: a gestão (o controle, a governabilidade) e o conjunto dos mecanismos sem cuja existência ela se inviabiliza. Os mecanismos em causa (deixando de lado, por ora, fatores relevantes como formação, capacitação, treinamento dos profissionais e sua socialização na cultura corporativa, mais importante do que os protocolos formais e as normas oficialmente transmitidas) são aqueles que tornam possíveis os seguintes procedimentos e qualificam os seguintes momentos do trabalho policial: dados-diagnósticos-planejamento-avaliação-monitoramento, os quais dependem de formação/capacitação, rotinas, funções e estrutura organizacional compatíveis, além de cultura corporativa e práticas destinadas à construção da accountability, o que envolve participação da sociedade, controle externo, resultados concretos, respeito aos direitos humanos e à legalidade, elementos que, por sua vez, exigem adoção de estratégias de trabalho policial de tipo comunitário e/ou orientadas para a solução de problemas. Compreende-se que a introdução de todos esses elementos e procedimentos, que se referem a dimensões distintas mas complementares das instituições policiais, requer alterações diversas, inclusive constitucionais, como se verá adiante.

A precariedade é tão séria que sequer há dados confiáveis sobre o desempenho policial — quando se solicita a um profissional da segurança pública, mesmo a um oficial superior, a avaliação da performance de sua corporação, quase invariavelmente a resposta que se obterá confunde avaliação com relatório de atividades e lista de operações. Ao invés de observar a quantidade e a qualidade dos crimes, se diminuíram ou aumentaram, etc., o profissional certamente se desviará e se perderá na exposição de números referentes a prisões e apreensões de drogas e armas, como se a criminalidade e a insegurança não importassem; como se bastassem as ações policiais; como se elas fossem um fim em si. Entretanto, na verdade, a lista de operações apenas demonstra que as corporações se esforçaram, e nada diz a propósito da eficiência, eficácia e efetividade do que se fez. A avaliação — momento absolutamente decisivo e indispensável para a calibragem e a correção das políticas públicas — sequer consta como item relevante da cultura profissional das polícias brasileiras, estaduais e federais. Sabe-se quão difícil é definir uma metodologia adequada para avaliar o desempenho policial. Não se trata de matéria sobre a qual haja consenso internacional consolidado; mas é indispensável avançar neste terreno e é inconcebível a generalizada negligência à avaliação.

A ausência de dados críveis e rigorosos sobre desempenho policial é apenas a ponta do iceberg. O problema é bem mais profundo e grave: tampouco há dados consistentes sobre as dinâmicas criminais, ou pessoal qualificado para interpretá-los (coletá-los, organizá-los, processá-los, distribuí-los), ou rotinas adequadas que valorizem sua interpretação e a produção de diagnósticos para fins práticos — isto é, não há gestão do conhecimento. Não havendo dados, qualificação profissional, rotinas e estruturas organizacionais, tampouco há processos decisórios que os levem sistematicamente em conta para o planejamento operacional adequado e compatível com as exigências dos desafios lançados ao poder público pelo crescimento da criminalidade.

Não é exagero dizer que o planejamento é sempre tópico e reativo, por isso espasmódico, e convive com ou se rende à inércia institucional, em que se reproduzem práticas como hábitos atávicos. Não há horizontes de tempo elásticos, nem exame das dinâmicas criminais que municie antecipações racionalmente instruídas — sabemos que a criminalidade é um dos mais regulares fenômenos sociais, favorecendo, consequentemente, a previsão e a ação preventiva. Há, por exemplo, nos homicídios dolosos (dependendo de seu tipo), forte concentração espacial e temporal —, mas esta característica raramente é explorada, em benfício das polícias, através de intervenções preventivas, as quais requerem proatividade.

Ocorre que, sem planejamento (sem dados e diagnóstico, rotinas, estruturas organizacionais apropriadas e pessoal preparado), não há estipulação de metas, sem as quais tampouco pode haver avaliação, o que, por sua vez, impede o monitoramento corretivo de todo o processo de trabalho da corporação. O mais grave não é o erro: somos humanos, estamos fadados ao erro. O verdadeiramente grave é não nos credenciarmos a identificá-lo, porque, se não o reconhecermos, correremos o risco de nos condenarmos a repeti-lo. Em vez de sistema racional, capaz de aprender com os erros, evoluir, amadurecer, acumular memória histórica, as instituições policiais brasileiras, em função de sua organização irracional — não da incompetência de seus membros, pois não é disto que se trata, ainda que haja evidentemente problemas de formação e capacitação a superar —, tropeçam no voluntarismo espasmódico, na reatividade ou na simples inércia conservadora e absolutamente insensível para as demandas de nosso tempo e as mudanças em curso no mundo social contemporâneo e no universo da criminalidade.

Nas instituições policiais não há gestão, porque não há as condições mínimas para que uma gestão racional opere: não há formação de pessoal adequada às missões profissionais, especialmente não há educação corporativa compatível com as exigências da gestão do conhecimento, às quais as rotinas, estruturas organizacionais e processos decisórios também são indiferentes, quando não refratários ou mesmo hostis.

Em outras palavras, não há dados confiáveis, diagnósticos rigorosos, planejamento consistente, avaliações sistemáticas, monitoramento corretivo regular. Não havendo gestão — ou suas pré-condições —, não é possível aplicar uma política de segurança. Antes, portanto, de examinar as qualidades das políticas substantivas, é preciso verificar se há condições mínimas para sua implementação. Em não havendo, como é o caso, resta proceder às mudanças institucionais e organizacionais, para que se viabilize a gestão e para que, finalmente, em conformidade com a gestão racional, políticas inteligentes e consistentes se formulem e implantem.

Nesse sentido, faz parte de qualquer iniciativa séria de reforma das polícias e de qualquer política de segurança que mereça este nome (a qual não tem como ser plenamente implementada sem reformas nas estruturas organizacionais, as quais dependem de mudanças no artigo 144 da Constituição), a construção dos meios indispensáveis à gestão, não porque isso baste, não porque superestimemos essa dimensão, mas porque sem esses meios não haverá política alguma. Permanecerão, as instituições policiais e afins, condenadas ao círculo vicioso do improviso e da reatividade.

Requer-se, portanto, como fundamento das políticas substantivas, uma política de reforma institucional ampla, viabilizadora da gestão — da gestão de que precisamos, aquela que seja adequada à magnitude do desafio posto à sociedade e ao Estado pela criminalidade violenta.

Além das deficiências referidas, há outras duas que avultam:

(a) a primeira delas e mais importante, a fratura do ciclo de trabalho policial, que separa as funções ostensivas e preventivas das tarefas envolvidas com a investigação, destinando-as, respectivamente, às polícias militar e civil. Não se trata de divisão racional do trabalho em sentido complementar para beneficiar a eficiência. Pelo contrário, produzem-se ineficiência e rivalidades, duplicam-se atividades e se reduzem a efetividade e a qualidade dos esforços. A sociologia das organizações demonstra que cada instituição tende a desenvolver valores e identidade próprios, cuja raiz é a diferença agonística e cujo combustível é a comparação competitiva e conflitiva com aquelas que atuam no mesmo campo. As disputas podem ser assimiladas e convertidas em energia construtiva para ambas, desde que a dependência recíproca não exija unidade e coesão para a consecução rotineira das respectivas atribuições, em todos os domínios de suas atividades. Prevenção e investigação, ou, por um lado, rondas, vigilância territorial e policiamento comunitário, e, por outro lado, levantamento de informações visando esclarecimento de crimes, não constituem ações autossuficientes que se complementem na realização de objetivos comuns mais elevados. Pelo contrário, são ações intimamente ligadas e interdependentes. A colaboração entre a atuação ostensiva e as tarefas investigativas não se esgota na preservação da cena de um crime e no apoio para a coleta de vestígios. Ou seja, as duas metades não são metades de uma unidade, são etapas de um continuum as quais, por vezes, superpõem-se e que, de todo modo, não prescindem das demais e, consequentemente, exigem articulação orgânica que apenas a unidade institucional proporciona. Impõe-se, portanto, a unificação do ciclo de trabalho policial — o que é inteiramente diverso da unificação entre as atuais polícias civis e militares. Por motivos vários, inclusive os que estão aqui elencados, elas são instituições extremamente problemáticas. Unificá-las geraria um problema de dimensões ainda maiores.

Uma das mais ostensivas manifestações das dificuldades que decorrem da ruptura do ciclo é a falta de integração sistêmica na dimensão territorial, cujas implicações operacionais e gerenciais são muito graves.

Com exceção de poucos estados ou de algumas regiões limitadas de alguns poucos estados, as unidades locais das polícias civil e militar não compartilham responsabilidade territorial. Ou seja, as delegacias distritais responsabilizam-se por determinada área e as unidades locais da polícia militar responsabilizam-se por outras áreas, cuja delimitação segue orientações distintas. Como todo o território dos estados está sob responsabilidade de ambas as polícias, todo recorte espacial corresponde à superposição de responsabilidades, mas seus limites não coincidem. Isso impede a colaboração operacional, a avaliação integrada, o planejamento compartilhado, o monitoramento comum, o diálogo comum com as comunidades.

Ainda mais grave: as circunscrições territoriais não correspondem a setores censitários definidos pelo IBGE [5] ou a seus múltiplos — os setores censitários são as unidades elementares com as quais trabalha o censo e, portanto, são as referências atômicas para os dados demográficos (e outros), indispensáveis para contextualizar os números absolutos de crimes e resultados de ações policiais, tornando-os relativos, isto é, comparáveis entre si e, portanto, passíveis de análise.

Não haverá gestão efetiva sem a integração das áreas e sua subordinação às delimitações censitárias. Isto porque só há gestão (entenda-se: planejamento, avaliação, monitoramento, distribuição de funções, conhecimentos e recursos de poder, estabelecimento de rotinas e readequação organizacional) havendo dados qualificados e diagnósticos. A qualificação envolve imputação, aos dados, do predicado da comparabilidade — ou eles nada significarão.

A superposição das áreas sob responsabilidade de cada polícia e sua sobreposição às circunscrições censitárias tornam possível — ou potencializam — o emprego de softwares de geoprocessamento, cuja importância para a análise das dinâmicas criminais e, consequentemente, para o planejamento e o trabalho preventivo (ou seja, para a gestão), deve ser sublinhada.

(b) As duas polícias estaduais, na prática, são quatro: delegados e não-delegados; oficiais e não-oficiais. Cada uma dessas esferas compartilha valores, ambições e expectativas diferentes e, com frequência, em atrito. Basta imaginar o que significa para dezenas de agentes da polícia civil lotados em determinada delegacia, com vinte anos de carreira, a chegada para comandá-los de um novo delegado, recém-concursado —recebendo salário superior e se beneficiando de mais prestígio e de incomparáveis perspectivas de ascensão —, um rapaz muito jovem, que concluiu há pouco seu bacharelado em Direito e teve pouca oportunidade de estudar segurança pública (que não se confunde com o conhecimento das leis) e menos ainda gestão de agências policiais. Pode-se também imaginar o que significa ingressar como soldado na PM, sabendo que há um teto para a ascensão profissional, independentemente de suas qualidades, a não ser que tenha ainda idade para sair e recomeçar, se dispuser dos títulos necessários, por meio de novo concurso, agora para o oficialato. Em algumas polícias militares, a carreira já está sendo unificada, o que representa um admirável avanço. Quanto às polícias civis e à polícia federal, não tem havido nenhuma sinalização nesse sentido.

A unificação das carreiras policiais, em cada especialidade, é indispensável para garantir coesão e adesão seja à disciplina, seja às eventuais divisões do trabalho. Todo neófito que chega às ruas para enfrentar o primeiro dia de trabalho sabe que nada o impede de alcançar o posto máximo de sua instituição, a depender de sua dedicação, de sua competência, de suas qualidades éticas e profissionais, de seus estudos, méritos, experiência e de seu desempenho nos testes e exames pertinentes. Nesse sentido, a carreira é democrática e estimula a aplicação e o desenvolvimento de cada profissional. Os cursos serão recompensados e o conhecimento reconhecido.

A unificação das carreiras não implicaria, necessariamente, exclusividade, porque o ingresso por concurso de jovens delegados pode ser importante para oxigenar a instituição, mas não me parece que a graduação exigida tivesse de ser, forçosamente, em Direito (ainda que fosse preciso estudar Direito, além de segurança pública, no processo de formação). Contudo, esse processo deveria privilegiar os profissionais que já estão na instituição, desde que se preparassem (contando com apoio institucional) e se submetessem com sucesso a exames seletivos. Os candidatos externos ocupariam as vagas correspondentes a determinada cota.

(4) Um ponto que parece secundário, mas é crucial, e deve figurar com destaque no diagnóstico da segurança pública brasileira e na análise do arranjo estrutural e no desempenho de suas instituições é o relacionamento com a segurança privada e o lugar que esse setor ocupa. Sem um diagnóstico preciso e profundo, não há como formular propostas consistentes de reforma. Por isso, essa questão não pode ser subestimada, sob pena do projeto de mudança vir a negligenciar os desafios complexos que representa, condenando-se ao fracasso.

Outra maneira de definir essa mesma problemática seria a seguinte: um ponto crucial, sine qua non, é o padrão salarial dos policiais — mais ainda: são suas condições de trabalho, que incluem dimensão psicológica, a qual exige acompanhamento e atenção permanentes, considerando-se o estresse provocado pelas rotinas tensas e arriscadas.

Por que salários e segurança privada remetem a um único tópico? Porque a segurança privada informal e ilegal tornou-se fonte de financiamento indireto do orçamento público na área da segurança. É o que costumo denominar “gato orçamentário”, ironicamente, recorrendo ao jargão miliciano (ou budgetcat, por analogia ao netcat das milícias fluminenses). Para evitar o colapso do orçamento, provocado por demandas salariais (estimuladas por salários irreais e indignos), as autoridades toleram o envolvimento de policiais com o bico ou o segundo emprego na segurança privada, a despeito da ilegalidade (segundo os marcos legais vigentes na grande maioria dos estados — alguns, mal ou bem, estão começando a disciplinar esse universo sombrio e ardiloso, pleno de consequências perigosas). Culpar a polícia federal, porque a ela cabe fiscalizar a segurança privada, não passa de pseudojustificativa e desvio de foco. Todos sabem que seria impossível cumprir essa função com 15 mil profissionais, responsáveis por uma miríade de missões, em todo o país. Ocorre que, ao fechar os olhos para a ilegalidade benigna e em certo sentido legítima, considerando-se o esforço dos policiais mal pagos em oferecer (por meio de seu trabalho bem-intencionado que lhes complementa a renda) melhores condições de vida a suas famílias, as autoridades também deixam de ver (e reprimir) a ilegalidade maligna e seus tentáculos, que prosperam metastaticamente, gerando fenômenos criminais grotescos, como as milícias. Ressalve-se que o lado benigno da ilegalidade a que me refiro o é do ponto de vista da intenção dos trabalhadores policiais, mas não do ponto de vista de seus efeitos, que são negativos por diversas razões, como tenho dito em artigos e entrevistas. Não é o caso, aqui, de descer a detalhes. Basta registrar que a esfera que chamei maligna estende-se da produção de insegurança para vender segurança à formação de grupos de extermínio e esquadrões da morte, e chegam ao extremo: a montagem das mencionadas máfias milicianas, as quais consolidam a instalação do crime organizado nas corporações policiais.

Enquanto o Estado aceitar, por omissão cúmplice, o financiamento de origem ilegal e criminosa, que lhe permite pagar salários irreais, não poderá cumprir seu papel constitucional como fiador da legalidade e condenará suas polícias à degradação e à impotência. Por isso, pagar salários suficientes e dignos impõe-se como condição sine qua non para a reconstrução da segurança pública no Brasil. Afinal, sabemos todos que segurança não é matéria exclusivamente policial, que há fatores decisivos relativos a outras áreas da vida social e da responsabilidade estatal. Contudo, também sabemos que sem polícia não há segurança pública, nem Estado democrático de direito — polícia legalista, bem entendido, comprometida com os valores da equidade e da dignidade humana, voltada à provisão de garantias para a fruição de direitos e liberdades por parte da cidadania.

Ocioso acrescentar que o outro tipo de vínculo de profissionais da segurança pública com a segurança privada constitui, pura e simplesmente, crime e não guarda qualquer relação com níveis salariais inferiores às necessidades. Refiro-me a delegados e oficiais que se tornam proprietários de empresas de segurança, por interpostas pessoas (os “laranjas”), e agenciam seus comandados. A inação das autoridades, nesse caso, não passa de cumplicidade ativa, absolutamente injustificável. Por que o Ministério Público não age? Por que a mídia silencia? Por que a sociedade não se manifesta e exige mudanças? Vê-se que não basta culpar governos. Omissões e cumplicidades parecem contagiosos.

***

Em resumo: a arquitetura institucional da segurança pública e o modelo policial não funcionam. A quem interessa a preservação de um estado de coisas que não funciona? Ou funciona para alguém?

Em primeiro lugar, é preciso compreender uma tese fundamental das ciências sociais: nem tudo o que existe corresponde a uma vontade, uma intenção ou um interesse. Nem tudo o que existe, na vida social, cumpre um papel funcional. Pode, inclusive, ser disfuncional e contrário a todos os interesses.

Se é assim, por que existe? Porque, não raro, ações sociais geram efeitos inesperados ou perversos, que traem as intenções dos agentes (também chamados “efeitos de composição”), uma vez que provocam desdobramentos que se combinam com outras dinâmicas em curso.

A visão reducionista, mecânica e equivocada tende a fazer leituras reflexas: se a educação no Brasil é ruim, culpa-se algum interesse maligno ou algum agente mal intencionado, que se beneficiaria da ignorância. Por exemplo, políticos clintelistas, corruptos e manipuladores, ou empresários gananciosos que contam com a ignorância para intensificar a exploração do trabalho. Claro que esse tipo de hipótese não está excluída, em contextos em que as condições sejam primitivas e simplórias — como na primeira República, talvez. Contudo, no capitalismo globalizado, o empresariado que apostasse na ignorância de seus potenciais empregados estaria condenado à falência.

O mesmo vale para a segurança: a quem interessaria o fracasso da segurança pública? Aos empresários da segurança privada e aos fabricantes e comerciantes de armas e munições, e de outros utensílios do tipo? Sim, mas apenas no curto prazo. Projetada para o futuro, a insegurança dilapidaria o potencial de desenvolvimento do país e, portanto, degradaria o ambiente em que viveriam os netos dos supostos atuais beneficiários da insegurança. A que se reduziria esse patrimônio, originalmente nutrido pela insegurança, se não houver país nenhum, no futuro? Portanto, só uma visão muito pobre, míope, estreita, imediatista e pouco racional poderia apostar na insegurança pública. Seria muito mais razoável, mesmo da perspectiva estritamente capitalista e utilitária, privilegiar o aprimoramento da segurança pública e vender os produtos voltados para a segurança privada nesse contexto, adaptando-os.

Há os que vivem do crime. Mas esses não têm poder para manter toda uma estrutura organizacional, constitucionalmente desenhada. Tampouco teriam tanto poder os empresários da segurança privada e do setor de armas, munição e gadgets assemelhados. Mesmo a maioria dos profissionais da seguranca pública sendo contrária ao atual arranjo institucional, há 30% a favor, muitos deles com poder nas corporações e articulações no mundo político. Eles formam um lobby significativo. Mas não teriam poder suficiente para bloquear mudanças se a sociedade desejasse a mudança. Ela quer, porque está insatisfeita com o status quo. Porém, não sabe em que direção mudar. A meta está clara: a sociedade deseja mais segurança, menos violência, menos crimes, menos corrupção, menos injustiças. Mas não sabe que arranjo institucional e que modelo policial alternativo seriam mais adequados à realização desses objetivos. Nem mesmo está convencida de que a arquitetura institucional e, dentro dela, o modelo policial tenham relevância e contribuam para a atual ineficiência. Portanto, não tem consciência a respeito da necessidade de mudá-los. Os políticos servem para difundir e qualificar opiniões sobre problemas, para produzir agendas públicas, para formular propostas e métodos de ação, e para negociar sua implementação. Não é o que têm feito, em matéria de segurança, com raríssimas exceções. Tampouco eles têm ideias claras, apoiadas em análises objetivas dos problemas. Pensam e agem, usualmente, a partir de preconceitos, calculando a receptividade da opinião pública e se adaptando a expectativas sociais, visando credenciarem-se à escolha do eleitorado no mercado de votos.

Os grupos organizados e politizados, no sentido elevado da palavra, que militam por causas coletivas com espírito crítico, respeitando valores democráticos e republicanos, tampouco foram capazes de alcançar um consenso quanto ao diagnóstico e a propostas de mudança. As universidades tampouco assumiram o protagonismo, no debate público sobre a problemática da segurança, e deixaram de sugerir um caminho viável de transformação, que reunisse clareza, racionalidade persuasiva e valores suscetíveis de atrair um consenso mínimo. Os motivos geradores desse quadro desalentador têm sido meu objeto constante de estudo e reflexão [6].

Os gestores ligados ao executivo tentaram, algumas vezes, induzir processos de mudança, mas não encontraram respaldo social e político. Como não lhes cabe alterar a Constituição ou o arcabouço infraconstitucional, limitaram-se a operar nos marcos legais vigentes, na melhor das hipóteses reduzindo danos, contra a corrente. Além disso, sendo os gestores não só membros do Poder executivo, mas também e, sobretudo, políticos, há que se levar em conta o choque entre o ciclo eleitoral, bienal, e o tempo de maturação de políticas públicas reestruturantes, cuja primeira etapa é marcada por dificuldades e declínio de efetividade. Aos políticos não interessa assumir o custo do desgaste e legar os resultados aos sucessores.

O Ministério Público poderia impor ao executivo Termos de Ajuste de Conduta (TACs), que obrigassem os governantes estaduais a promover mudanças profundas, as quais, revelando-se fortemente limitadas pela camisa de força do artigo 144, os levassem a pressionar por respostas legislativas, no Congresso Nacional. Infelizmente, o MP não está convencido, em seu conjunto, quanto à possibilidade e a conveniência dessa hipótese. Talvez esse grau mais ostensivo de ativismo se choque com a relativa dependência política ao executivo, determinada pelo mecanismo de distribuição do poder interno. Além disso, uma das virtudes do MP está na autonomia de seus componentes, o que, paradoxalmente, fixa limites à formação de consensos e à gestação de ações coletivas, que unifiquem a instituição, politicamente.

O que fazer, então? Qual a melhor arquitetura institucional para o Brasil? Qual o melhor modelo policial para nosso país? Como chegar até lá?

(5) Para chegar a qualquer lugar é imprescindível o apoio da opinião pública e a mobilização da sociedade. Tais requisitos supõem, por sua vez, a formação de um consenso mínimo em torno de pontos simples, claros, inteligíveis e objetivos. Um projeto de reforma institucional exige elaboração técnica complexa. Ou seja, não pode ser objeto de demanda popular. O que, sim, pode fazer a conexão entre alguma eventual bandeira popular e um projeto tecnicamente rigoroso, é o valor. Só a mediação de um valor, plasmado em enunciados objetivos, pode servir de combustível político para um processo de mudança, o qual, todavia, apenas será consistente e consequente se encontrar expressão técnica, sustentada por uma coalizão — limitada, numericamente, mas coesa e dotada de legitimidade — de gestores, policiais, pesquisadores, lideranças da sociedade civil e políticos.

Qual seria esse valor? A igualdade. Democracia pressupõe igualdade perante a Lei; igualdade no acesso à Justiça; igualdade de tratamento por parte das instituições da Justiça, inclusive e, no caso, especialmente, da Justiça criminal, com destaque para as polícias. A segurança ou será, de fato, pública, ou seja, universal, para todos, ou não será de ninguém. Surge, então, o outro elemento indispensável, sem o qual a equação da igualdade na provisão da segurança não se sustenta: a efetividade do Estado, por meio de suas instituições, na provisão da segurança. A igualdade referida reduz-se a uma abstração se a segurança não for, realmente, garantida. Portanto, a síntese é: segurança pública é (deve ser) um bem universal (um direito de todos), cuja provisão cabe ao Estado garantir (para isso precisa de meios capazes, competentes). Os meios não se esgotam nas polícias e outras instituições do campo da segurança e da Justiça, mas os pressupõem. Tudo isso está contemplado na Constituição, é verdade, o que apenas facilita o processo de difusão da ideia. Ideia que mobiliza um valor (a equidade, a igualdade) profundamente enraizados na sociedade brasileira, a despeito de contradições e resistências do tradicional autoritarismo de classe, do racismo e de outros preconceitos associados ao patrimonialismo. A ideia mobiliza um valor matricial e, repito para enfatizar, uma qualidade (a efetividade) que deve ser atributo do Estado, sem o qual a igualdade perante a Lei não se converte em prática.

Foi essa a bandeira que viabilizou o SUS, a Loas, a universalização da educação pública: a saúde é um bem universal, um direito universal, etc.

A bandeira da universalidade, do bem coletivo, do direito de todos resolve todas as questões mais importantes, do ponto de vista da definição de finalidades, funções, responsabilidades, o que, por sua vez, orienta a construção do modelo institucional, uma vez que, como vimos, o melhor formato organizativo é aquele que melhor atende à realização das finalidades atribuídas à organização. A bandeira serve também de guia paraa adoção de políticas de segurança. Por exemplo: como autorizar uma incursão bélica a uma favela, colocando em risco a vida dos moradores, se eles são os destinatários da segurança, tanto quanto os habitantes dos demais bairros da cidade. O que justificaria abordagens diferenciadas? O que legitimaria a aplicação seletiva das leis? O que sustentaria a criminalização da pobreza?

A bandeira universalista atende ao conjunto da sociedade, a começar pelas atuais vítimas das iniquidades. Por isso, é curiosa e surpreendente a oposição de setores da esquerda a essa perspectiva, mesmo quando sabem que sua adoção interessaria em primeiro lugar aos mais vulneráveis, àqueles grupos sociais que têm sofrido discriminação. Esse viés da esquerda explica por que grupos de direitos humanos solidarizam-se com certas vítimas, não com todas elas; frequentam sepultamentos de pobres vitimados pela brutalidade policial, mas não de policiais vitimados pela violência de atores sociais egressos da pobreza, que convivem com a pobreza (como traficantes de drogas e armas, ou membros de facções criminosas como o PCC). Esses setores atuam como se o problema da violência se esgotasse naquela perpetrada pelo Estado. Evidente que esta forma de violência é gravíssima e deve ser condiderada a mais importante, uma vez que sem superá-la não se avança no rumo da construção de instrumentos institucionais que garantam a segurança pública em sentido universalista. Mas essa forma de violência não é a única e não pode ser focalizada, unilateralmente, e com exclusividade.

A bandeira universalista pode ser erguida pelo conjunto da sociedade, sem distinções, desde que conservadores e progressitas reconheçam o valor constitucional da igualdade e, por consequência, da universalidade dos bens públicos: segurança pública é bem coletivo, interesse universal, direito de todos, e deve ser garantida pelo Estado — para ser garantida, o Estado precisa dispor de meios que sejam efetivos e, ao mesmo tempo, orientem-se exclusivamente pelo princípio da igualdade.

Quando a bandeira popular abrir espaço para a questão da efetividade dos meios ou das instituições que servirão ao propósito enunciado (garantir a provisão de segurança pública como direito de todos, como bem universal), surgirá a oportunidade para a apresentação de uma proposta de reforma da arquitetura institucional e do modelo de polícia, em consonância com os princípios e os limites evocados pelo novo consenso político.

A reforma incidirá sobre o artigo 144 da Constituição e terá de estipular uma metodologia e o desdobramento de etapas, de tal modo que nenhum trabalhador policial seja ferido em seus direitos e que o aparato ora vigente não se desorganize (mais do que já está).

(6) Quanto à arquitetura institucional da segurança, considerando-se o diagnóstico exposto, a proposta alternativa está sintetizada no projeto denominado Susp (Sistema Único de Segurança Pública), tal como formulado pela Senasp ao longo de 2003, a partir do já indicado no Plano Nacional de Segurança Pública, com o qual o presidente Lula venceu a eleição de 2002. A União assume maiores responsabilidades; a Senasp é valorizada; as polícias federais, mesmo não unificadas, são fortalecidas e articuladas por uma coordenação sistêmica. O Depen também amplia sua faixa de autoridade e responsabilidade. No outro extremo da cadeia, o município também é valorizado, passando a assumir responsabilidades pela seguranca pública, conforme se verá, adiante, na apresentação de duas propostas alternativas para a mudança do modelo policial.

Mais especificamente: a União assume a responsabilidade de viabilizar a criação e o funcionamento de um Conselho Superior de Educação Policial, vinculado ao Estado brasileiro, não ao governo federal, com mandato, cuja composição seria negociada com as instituições policiais, a Senasp, o Ministério da Educação e a Associação de Reitores das Universidades Públicas. Caberia ao Conselho fixar um currículo básico nacional, comum a todas as instituições da segurança pública, independentemente de especializações. Cumpriria também ao Conselho supervisionar todas as escolas de formação de profissionais da segurança pública e atestar a observância de critérios mínimos de qualidade. Seu poder incluiria recomendações e vetos, e a negociação de pactos análogos aos TACs com os governos estaduais, o governo federal (e também municipais).

A União assume também a responsabilidade de negociar com os governos estaduais e municipais, e com o Congresso Nacional, medidas que organizem a realidade babélica dos dados criminais no país, uniformizando categorias e metolodogias, e exigindo o cumprimento de medidas que garantam a comutabilidade das plataformas informacionais. Essa iniciativa já foi tomada e o projeto foi aprovado pelo Congresso, o que representa o maior (e único) avanço do atual governo federal em matéria de segurança pública, até o momento.

A União, por meio da Senasp, assume a responsabilidade e a correspondente autoridade para implantar um sistema nacional de avaliação de desempenho das instituições da segurança pública, cujos critérios serão amplamente negociados com as instituições envolvidas e os governos estaduais e municipais, mas que, necessariamente, incluirão o respeito aos direitos humanos e aos princípios de equidade e legalidade. Nesse sentido, farão parte do sistema nacional de avaliação as Ouvidorias estaduais e municipais, dotadas de recursos, autoridade para fiscalizar e mandato. A implementação do referido sistema transformará a Senasp em uma Agência Nacional Reguladora da Segurança Pública. De acordo com os resultados, o Fundo nacional de segurança pública será distribuído e eventuais problemas observados, caso tenham a natureza de ruptura da legalidade, poderão suscitar medidas legais, acionados os instrumentos judiciais pertinentes, a começar pelo MP. Essa iniciativa será relevante para estimular a criação de mecanismos racionais de gestão, assim como para incentivar o controle das ações policiais, no sentido da legalidade e da equidade.

A União assume a responsabilidade por apoiar a formação de unidades de perícia efetivas e tecnologicamente atualizadas, dotadas de autonomia funcional —relativamente às polícias —, de pessoal e recursos, e de estrutura de carreira atraente. Os vínculos com institutos científicos e universidades são fundamentais.

(7) Quanto ao modelo policial poder-se-ia dizer que não há somente um desenho alternativo defensável e superior ao atual. Há vários. Passo a descrever dois modelos, porque me parecem mais adequados e factíveis [7]. Um deles aponta na direção da municipalização da segurança pública, ainda que com provisos e cautelas, visando evitar que pequenas agências policiais se submetam ao poder político local como guardas pretorianas, na contramão dos princípios e valores, objetivos e metas, aqui evocados. O outro tende a preservar até o limite do possível o que já existe, promovendo mudanças importantes mas talvez mais palatáveis, politicamente, e mais fáceis de implementar. A primeira venho defendendo há bastante tempo, ao lado de algumas lideranças políticas, sociais e policiais. A segunda foi proposta pelo ex-secretário nacional, Ricardo Balestreri, e faz eco — enriquecendo-as — a posições antes defendidas por atores políticos e institucionais de variada extração. Prestei, ao lado de Marcos Rolim, solidariedade a Balestreri, no momento em que tentou articular uma ampla aliança em torno de sua proposta. De meu ponto de vista, ambas as hipóteses são positivas e representariam extraordinário avanço. Pessoalmente, me disporia a endossar aquela que encontrasse melhor passagem na sociedade e nos meios policiais, porque mais importante do que eventuais preferências está a necessidade urgente de realizar a mudança –considerando-se, insisto, que ambas as hipóteses são virtuosas.

(7.1) A proposta municipalista:

Os municípios se tornariam responsáveis pela segurança pública em seu território, dispondo de uma polícia municipal de ciclo completo. A transição deve ocorrer, inicialmente, nos municípios com mais de um milhão de habitantes e, aos poucos, naqueles com mais de 500 mil habitantes, e assim sucessivamente, de acordo com o sucesso alcançado pelas mudanças promovidos nas cidades maiores. Os municípios, com sua capacidade de intervenção capilar e sua permeabilidade à participação social, constituem a unidade de gestão mais adequada ao tratamento das questões mais complexas, que afetam o dia a dia da sociedade, a partir de dinâmicas sempre específicas e processos locais. A gradual municipalização da segurança pública —devidamente acompanhada da correspondente transferência de recursos, o que envolveria uma renegociação do pacto federativo — seria extremamente positiva, desde que algumas condições fossem atendidas: basicamente, que as polícias municipais se organizassem como polícias de ciclo completo (responsáveis, portanto, pelo trabalho preventivo-ostensivo e pelas funções investigativo-judiciárias) e desde que respeitassem normas nacionais, previstas no Sistema Único de Segurança Pública, quanto a formação e capacitação, gestão do conhecimento, estrutura funcional, perícia, controle interno, prevenção e controle externo. O risco haveria — sobretudo nos municípios menores — se estas condições não fossem cumpridas, o que nos levaria de volta ao passado, condenando o país a repetir os próprios erros, reproduzindo nas novas instituições municipais as deficiências que caracterizam, hoje e tradicionalmente, as polícias estaduais brasileiras. Com um agravante — mais provável nos menores municípios: prefeitos inescrupulosos tratariam as novas instituições como guardas pretorianas a serviço das oligarquias locais. Por isso, a municipalização da segurança é uma faca de dois gumes: um avanço histórico extraordinário, exprimindo princípios republicanos e democráticos essenciais, expressão de uma necessidade incontestável, oportunidade de transformações profundas em nosso modelo de polícia e de segurança pública; mas, ao mesmo tempo, risco de reprodução dos velhos vícios, que já se tornaram atávicos, no Brasil, por sua tradição centralizadora e autoritária, pouco afeta à transparência e à participação popular, marcada pela lamentável noção segundo a qual as polícias existem para proteger o Estado e não para servir a cidadania, defendendo seus direitos e suas liberdades. Para evitar esses riscos, o processo dar-se-ia, na primeira década, apenas nas cidades maiores e cada nova etapa seria antecedida por um exame sobre as condições, ou não, de avanço.

As atuais polícias estaduais, civis e militares, seriam unificadas sob estatuto civil e teriam sua responsabilidade restrita às regiões não cobertas pelas polícias municipais. As atuais polícias poderiam oferecer profissionais às novas corporações, mediante seleção rigorosa. As guardas civis municipais existentes seriam absorvidas e reordenadas pelas novas instituições.

(7.2) A proposta de diferenciação por tipo criminal:

Nesse modelo, as polícias, todas elas civis, distinguem-se pela função e não pelo território, e a função refere-se a tipos criminais que deveriam ser objeto de sua ação preventiva e ou repressiva. A polícia municipal, de ciclo completo, ocupar-se-ia dos crimes de pequeno potencial ofensivo, definidos pela Lei 9.099, e das transgressões a normas municipais. A polícia estadual, também de ciclo completo, visaria os demais tipos criminais, à exceção daqueles praticados por organizações criminosas, os quais constituiriam o alvo específico da polícia estadual especializada, também ela de ciclo completo — mesmo não comportando rondas ostensivas e patrulhas uniformizadas, ou policiamento comunitário voltado para a resolução de problemas, o enfrentamento preventivo e repressivo do que se denomina crime organizado requer eventuais incursões, cuja operacionalização exige pessoal treinado e autoridade para tais ações. Sua articulação com a polícia federal seria indispensável.

(7.3) Qualquer que viesse a ser o novo modelo policial, a cooperação inter-institucional seria essencial, o que pressuporia, para efetivar-se, a implantação das determinações do Susp, já explicitadas, assim como a investimento na perícia técnico-científica, a unificação das carreiras em cada instituição, a valorização profissional que dignifica os trabalhadores e rompe a aliança promíscua do Estado com a segurança privada informal e ilegal. Tal rompimento, por sua vez, viabiliza a reorganização racionalizadora dos turnos de trabalho, cuja definição deverá ser menos formalista e burocrático e mais ditada por tarefas e missões. Sabemos que, no futuro, nem a municipalização progressiva, nem a divisão por tipo criminal será um modelo flexível e dinâmico o suficiente para funcionar como plataforma institucional de uma polícia ágil e multiconectada, hiper focalizada no local e também no trans-estadual e no trans-nacional. Na era do conhecimento e da complexidade, da informação e da alta tecnologia, os agentes, altamente qualificados e bem remunerados, provavelmente trabalharão em grupos pequenos, com autonomia (mas também transparência e controle externo) e tecnologia, em limites supervisionados pela Justiça. Nesse mundo futuro, ainda que provavelmente próximo de nós, a inquérito policial será peça de museu (museu de horrores de um tempo de paralisia e impotência) e o diálogo com o MP e a Justiça serão mais diretos, constantes e horizontais, com menos entraves formalistas e nobiliárquicos e menos rituais hierárquicos — sem que se sacrifiquem as linhas de comando e os vértices de autoridade, legitimamente constituídos e bem mais expostos ao controle da sociedade do que hoje. Esse futuro tão próximo e tão distante não será atingido sem mediações, queimando-se etapas que serão politicamente educativas. O primeiro passo precisa ser dado mesmo em caminhadas longas, que tomam décadas ou séculos. O nosso tem sido sucessivamente adiado. É tempo de ousar caminhar. Tanto a municipalização modular e progressiva da segurança pública, quanto a reorganização das instituições policiais por tipo criminal trazem consigo conquistas e qualidade, a começar pela unificação do ciclo do trabalho policial. Mas nenhum modelo policial representará um avanço histórico real se não vier associado à implantação do Susp, tal como descrito acima. Implementá-lo implica ampliar as responsabilidades da União sem desrespeitar a autonomia dos entes federados e sem camisas de força centralizadoras. Implica intervir com energia, obstando a corrupcão e a brutalidade policiais, assim como o corrente desapreço pelos profissionais da segurança pública. Implica revolucionar a formação policial, a gestão do conhecimento e a governança das instituições, abrindo-as ao diálogo com a sociedade e ao controle externo. Significa valorizar a inteligência investigativa e as políticas preventivas. Sobretudo, significa reafirmar o papel das instituições da segurança pública no Estado democrático de direito: garantir direitos e liberdades da cidadania, respeitar a dignidade humana, reconhecer a prioridade da vida e submeter a esses valores a compreensão e a aplicação do uso comedido da força.

Nada disso encerra o assunto. Temos que discutir como construir, ao longo do tempo, a nova institucionalidade, e o que fazer com as novas polícias, ou seja, quais deveriam ser as políticas de segurança e também qual deveria ser a política criminal — incluindo a desastrosa e hipócrita política de drogas. Urge repensar o encarceramento voraz (anverso da medalha da criminalização da pobreza e do racismo estrutural da sociedade brasileira) e o sistema penitenciário. Mas esses temas terão de aguardar outra oportunidade.

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Luiz Eduardo Soares é antropólogo e escritor. Ex-secretário nacional de segurança pública. Professor da Uerj e coordenador da pós-graduação em gestão e política de segurança pública, na Universidade Estácio de Sá. 

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Notas

[1] Paulo Brinckman de Oliveira colaborou, fazendo a arqueologia da trama legal. Esse trecho foi extraído de meu livro Legalidade libertária (Lumen-Juris, 2006).

[2] Nas polícias civis temos um problema simétrico inverso: faltam códigos disciplinares que organizem (ou ajudem a organizar) a entropia.

[3] Este parágrafo foi escrito em parceria com Ricardo Balestreri para artigo que publicamos juntos na Folha de S. Paulo, em 18 de maio de 2012, sob o título “A raiz de nossos problemas de segurança”.

[4] Observe-se, entretanto, que há diferenças significativas entre instituições e entre unidades no interior de cada instituição, em cada estado, em distintos momentos, sob governos diferentes. O que afirmo refere-se à realidade predominante no Brasil.

[5] Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística, órgão do Estado, em nível federal, responsável pela geração das informações sobre a sociedade brasileira, em todos os aspectos relevantes para a formulação e implantação das políticas públicas — a começar pelos dados demográficos.

[6] Vide, por exemplo, Legalidade libertária (Lumen-Juris, 2006).

[7] Deixo de incluir a “desconstitucionalização” entre as propostas, porque ela corresponde não à solução desejável, mas a um acordo politicamente viável que poderia iniciar um processo de mudança, capaz de gerar casos de sucesso os quais emulariam outros estados a adotarem as mudanças mais exitosas experimentadas pelos estados pioneiros. Desconstitucionalizar a segurança não significa retirar da Constituição a definição dos pressupostos e das finalidades da segurança pública ou das instituições que atuam na área. Além disso, a desconstitucionalização proposta no plano nacional do primeiro mandato do presidente Lula transferiria aos estados o poder para manter ou alterar o modelo policial vigente, mas lhes imporia um conjunto normativo infra-constitucional — o Susp —, que regeria aspectos centrais das polícias estaduais (fossem mantidas as atuais ou criadas outras, em novo arranjo institucional), quanto à formação, à informação, à gestão, à perícia, à conexão inter-setorial nas ações preventivas, à valorização profissional e ao controle externo. Portanto, não haveria risco de aumento da atual fragmentação (que decorre não do número de polícias, mas da desconexão entre elas e de características caóticas e irracionais de cada uma) nem de deterioração institucional.



Fonte: Revista da Federação Nacional dos Policiais Federais & Gramsci e o Brasil.

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