I – Quem apoia a reforma política?

A reforma política no Brasil é objeto de falso consenso: todos dizem apoiá-la, e, no entanto, ela nunca ocorre. Por que isso acontece?

Há no sistema político brasileiro um grupo expressivo de partidos políticos que nele sobrevivem muito bem, e que sabem fazer de tal sistema o melhor instrumento para a realização de seus propósitos. Esses partidos não têm razões objetivas para defender a realização de uma reforma política.

Uma das possíveis explicações para esse fato pode residir na clivagem entre os partidos que almejam a governabilidade, ou seja, aqueles que revelam um projeto de poder nacional (que costuma se expressar no lançamento de candidatura à Presidência da República), e outros, que se concentram na eleição de parlamentares para, com o poder de negociação de sua bancada, oferecer ao governo - a qualquer governo - a necessária capacidade de administrar o país, a chamada governabilidade.

Os primeiros partidos, dentre eles o PSDB e o PT, que lançaram candidatos à Presidência em todos os pleitos eleitorais após à democratização do Brasil, têm interesse objetivo em uma reforma política capaz de aperfeiçoar o sistema, especialmente a relação entre os poderes Executivo e Legislativo.

Outros partidos, como o PMDB e o PP, têm como centro de sua ação política buscar eleger bancada expressiva na Câmara dos Deputados e no Senado Federal para oferecer ao Presidente as condições de governabilidade em troca de cargos nos ministérios, nas estatais e do atendimento das emendas que apresentam ao Orçamento da União.

Como assinala Caetano Araújo:

Partidos favoráveis à reforma haviam apresentado ou trabalhado, em algum momento das eleições anteriores, candidaturas a Presidente da República. Partidos contrários à reforma não cogitaram de candidatos próprios a Presidente. No máximo ofereceram candidaturas a Vice-Presidente. Um grupo de partidos, portanto, argumentava a partir da perspectiva do Executivo, ou seja, a posição de quem demanda apoio no Legislativo. Outro grupo descartava essa perspectiva e encarava a questão do ponto de vista de quem oferta esse apoio [1].

Nessa perspectiva, revela-se que a Lei nº 13.165, de 2015 (Lei da Minirreforma Eleitoral), cuja elaboração congressual foi, em grande parte, orientada pelo PMDB, expressa a concepção de um segmento relevante do quadro político nacional. Constitui, portanto, a "reforma política" dos setores da vida brasileira que não têm interesse, na verdade, em reformar substantivamente o sistema político, especialmente quanto à natureza da relação entre os poderes Executivo e Legislativo.

Por isso, a Lei da Minirreforma Eleitoral, revela uma reforma política conservadora, basicamente voltada ao reforço do sistema político constituído historicamente no Brasil.

O escopo central deste artigo é o exame de um aspecto pouco discutido: a mudança promovida no sistema eleitoral quanto à regra de composição das casas legislativas, em todos os níveis federativos, que se aplica às eleições para vereador. Antes de adentrar nesta temática, iremos, ainda que brevemente, apresentar as principais mudanças decorrentes da Lei nº 13.165, de 2015.

II – A Lei nº 13.165, de 2015 e as alterações ao sistema eleitoral brasileiro

a) O período da campanha eleitoral e da campanha na TV e no rádio

A propaganda na TV e no Rádio, que antes ocorria nos quarenta e cinco dias anteriores à antevéspera da eleição, passará a ser transmitida nos trinta e cinco dias anteriores a essa data. A propaganda eleitoral, antes autorizada a partir do dia 5 de julho, somente poderá ser feita a partir do dia 15 de agosto do ano da eleição.

As próprias convenções partidárias, nesse mesmo sentido, foram também aproximadas do dia do pleito. Antes eram realizadas entre os dias 10 e 30 de junho, e agora passarão a ocorrer entre os dias 20 de julho a 5 de agosto.

Essas mudanças tendem a agradar ao eleitor médio tanto quanto atendem aos interesses das forças políticas majoritárias: a campanha no rádio e na TV ocupa menos dias, e menos tempo a cada dia, e, especialmente, um tempo ainda menor é oferecido aos partidos pequenos, o que favorece duplamente as forças políticas majoritárias, além daquelas que dominam posições no Estado.

Por outra parte, um período curto de campanha eleitoral, aproximando o modelo brasileiro do processo em outros países democráticos, a exemplo de países europeus, pode refletir a normalidade dos processos eleitorais e, por seu intermédio, da alternância de poder, convertendo a eleição e o regime democrático em algo comum à vida brasileira, que não necessitaria de uma refundação a cada pleito.

b) As mudanças na regra de financiamento das eleições

Nessa mesma linha, acham-se as mudanças no sistema de financiamento das eleições. Ao final, acatou-se a interpretação judicial da matéria, mediante as decisões do Supremo Tribunal Federal, que havia entendido inconstitucional o financiamento de eleições por pessoas jurídicas.

A realidade demonstrará se os movimentos da sociedade civil e dos parlamentares que vedaram as contribuições financeiras eleitorais de empresas apostaram no futuro ou apenas regressavam ao passado prévio ao impeachment do então Presidente Collor de Mello, quando a lei continha essa mesma determinação e o resultado de sua aplicação foi a vulgarização do chamado Caixa 2.

A admissão do financiamento empresarial do processo eleitoral, viabilizada mediante a Lei no 9.504, de 1997, atendia às recomendações das conclusões do Relatório Final da Comissão Parlamentar Mista de Inquérito do caso Collor/PC Farias, a chamada CPMI do PC Farias, que avaliou como fracassada a vedação antes imposta, e pretendeu controlar e fiscalizar essas doações, como medida mais realista e moralizadora, ao invés de tornar clandestina - vale dizer, isenta de qualquer controle - a contribuição eleitoral de pessoa jurídica.

c) A mudança no sistema eleitoral nas eleições para vereador – a "cláusula de barreira individual"

O sistema eleitoral constitui elemento basilar de qualquer sistema político. No Brasil, usamos dois sistemas: o majoritário, nas eleições para os cargos executivos e o Senado; e o proporcional, para deputados federal, estadual e distrital e vereador.

O sistema majoritário brasileiro é um exemplo de sucesso: incontestado, o que se discute a seu respeito são as regras de financiamento das campanhas, o regime das coligações, e outros aspectos não relacionados ao seu núcleo essencial. O debate cinge-se na ampliação da regra dos dois turnos, hoje aplicada à União, aos Estados e aos Municípios com mais de 200 mil eleitores, para um número maior de cidades.

Distinta é a situação do sistema eleitoral proporcional, aplicável às eleições para as casas legislativas, exceto o Senado: o sistema brasileiro, proporcional de listas abertas e voto uninominal [2], embora aplicado desde o pós-guerra, é objeto de muitas contestações, e mesmo o eleitor não compreende as razões que levam um candidato bem votado não ser eleito enquanto outro, com menos votos, logra eleger-se.

A Lei nº 13.165, de 2015, que altera três leis eleitorais brasileiras - o Código Eleitoral, a Lei das Eleições e a Lei dos Partidos - promove diversas mudanças nas regras legais aplicáveis às eleições municipais que interessam de perto a todos os que participam desse processo: partidos e candidatos, especialmente ao cargo de vereador, são afetados por tais mudanças, e uma delas guarda relação com o problema dos candidatos com poucos votos que se elegem em detrimento de outros mais votados. Importa avaliar se a solução que a nova Lei oferece é pertinente e adequada.

Pela primeira vez desde 1997, quando foi aprovada a chamada Lei Eleitoral Geral (Lei nº 9.504, de 1997), promove-se uma alteração no sistema eleitoral brasileiro aplicável às eleições proporcionais, ao se exigir, de cada candidato, tomado isoladamente, que alcance 10% (dez por cento) do quociente eleitoral pertinente ao cargo de vereador em sua cidade [3].

Conforme as regras vigentes até então, um partido ou coligação deve alcançar, primeiro, o quociente eleitoral (número de votos mínimos para eleger um candidato). O quociente eleitoral é calculado dividindo-se o total de votos válidos conferidos naquela eleição (fiquemos aqui com uma eleição para o cargo de vereador), dividido pelo número de vagas da Câmara Municipal respectiva.

Elege um candidato, ou mais, o partido ou coligação cujos votos, somando os votos de todos os candidatos do partido - ou da coligação - com os votos de legenda, alcança o quociente eleitoral. Um quociente garante uma vaga, dois quocientes duas vagas e assim por diante. Os candidatos mais votados, independentemente de sua votação, são eleitos.

Caso existam sobras - costuma haver - faz-se um cálculo suplementar para definir os partidos ou coligação que ocuparão essas sobras, utilizando-se, nos termos do Código Eleitoral, a fórmula das maiores médias [4].

A partir das eleições de 2016, a Lei Eleitoral passará a exigir de cada candidato que alcance, em sua votação individual, os referidos 10% do quociente eleitoral. Essa medida é adotada para mitigar o efeito de um candidato com muitos votos trazer consigo a eleição de candidatos pouco votados em seu partido ou coligação. Podemos chamar essa norma de Cláusula Anti Enéas, para exemplificar com o candidato a deputado federal muito bem votado que ajudou seu partido a eleger candidatos com pouca expressão eleitoral, causando estranheza. Poderia também ser chamada, usando um exemplo mais atual, de Cláusula Anti Tiririca.

Esse dispositivo foi designado, durante a tramitação da matéria na Câmara dos Deputados, de "cláusula de barreira individual". Há nessa nova norma algo contraditório com o princípio constitucional que rege as eleições proporcionais - para deputado federal, estadual e distrital, definido pela Constituição; e para vereador, conforme o Código Eleitoral - à medida em que pode excluir da cadeira um partido que, na proporção de seus votos, teria direito a tal mandato. Por isso, deve ser objeto de controle de constitucionalidade no Supremo Tribunal Federal.

O problema da constitucionalidade é substancialmente menor, entretanto, na eleição para o cargo de vereador porque, como dito, a Constituição é omissa quanto ao sistema eleitoral. A Carta Magna, portanto, apenas define o sistema proporcional para o cargo de deputado federal e o manda aplicar às eleições para deputado estadual e distrital.

Assim, é provável que a mudança trazida pelo Lei nº 13.165, de 2015, seja aplicada já nas eleições de 2016 para as câmaras municipais dos mais de 5.560 municípios brasileiros. Por isso é importante entendê-la, sob pena de o partido ser punido eleitoralmente por desconhecimento da regra do jogo.

Para que se tenha uma ideia da dimensão da alteração que se promove no sistema eleitoral aplicável às eleições para o cargo de vereador, e com base nela, avaliar qual a melhor tática numa eleição para esse cargo, tomamos como referência concreta o resultado das eleições municipais de 2012 em São Paulo, e anexo, apresentamos como referências outras grandes cidades brasileiras, como Rio de Janeiro, Recife, Belo Horizonte, Porto Alegre, Curitiba e Belém.

Na cidade de São Paulo, conforme o Tribunal Superior Eleitoral (TSE), 5.711.364 eleitores votaram validamente, ou seja, em um candidato ou uma legenda partidária. O quociente eleitoral, assim, calcula-se dividindo esse número pelo número de vagas na Câmara que é de 55 (cinquenta e cinco). Assim, o quociente eleitoral para o cargo de vereador na cidade foi de 103.843 votos no ano de 2012.

Aplicado o novo sistema eleitoral a essa eleição, teríamos que cada candidato isoladamente deveria ter alcançado 10% de 103.843 votos, ou seja, 10.384 votos. Por exemplo, não seria eleito - ficaria na suplência de acordo com a nova norma - um candidato de partido que tenha direito a duas vagas, mas apenas um candidato obteve mais - às vezes, muito mais - de 10.384 votos, ainda que o partido ou coligação tenha direito a mais vagas!

Uma análise dos dados das eleições de 2012, aplicando-lhe as regras da Lei nova, demonstra que as mudanças não seriam tão relevantes aos grandes partidos, mas atingiriam os pequenos: não estaria eleito, na cidade de São Paulo, o único vereador do PSOL (eleito pela coligação PSOL/PCB), Toninho Vespoli, que obteve 8.722 votos, menos, portanto, do que 10% do quociente eleitoral, naquela eleição: 10.384 na cidade de São Paulo.

Essa nova conformação jurídica do sistema eleitoral brasileiro quanto às eleições proporcionais deve implicar, naturalmente, mudanças no comportamento dos atores políticos, pois não valerá a pena - será contraproducente - o partido lançar um número excessivo de candidatos, entre eles distribuir os seus votos, alcançar o quociente eleitoral sem que os seus candidatos individualmente atinjam 10% desse quociente [5].

Esse contexto normativo recoloca, especialmente para os partidos médios e pequenos (recordemos que todos os partidos são médios ou pequenos em uma expressiva quantidade de municípios), a necessidade de alguma forma de concentração: provavelmente teremos um número menor de candidatos, em face dessas novas regras.

Uma alternativa seria o partido definir de forma clara, especialmente nas cidades maiores, que irá lançar dois tipos de candidato a vereador: aquele que efetivamente disputará a vaga, pois intentará alcançar 10% do quociente eleitoral, sozinho (recorde-se, mais de dez mil votos, por exemplo, na cidade de São Paulo), e aquele que será candidato com o duplo propósito de contribuir para que o partido alcance o quociente eleitoral e firmar seu nome como liderança de segmento, categoria, bairro, comunidade ou como expressão de uma determinada temática, mas sem chances de ser eleito.

A realização de uma tática eleitoral dessa natureza, entretanto, cresce em complexidade se o partido participar do processo eleitoral para vereador em coligação com outras formações políticas. Nesse caso, o lançamento de candidaturas frágeis assume tons ainda mais dramáticos, pois esses candidatos irão operar para eleger os parceiros da coligação, que não necessariamente serão de seu partido.

Alguns desses problemas já existem com o atual sistema eleitoral. A nova norma, entretanto, traz cores novas, por impor um cálculo muito específico, que reúne elementos políticos, eleitorais e legais para se chegar à melhor tática em cada caso.

Um aspecto a ser levando em conta, nesse cálculo, será se o partido concorre sozinho ou coligado. Isolado, o partido terá maior liberdade para escolher sua tática: bastará que uns poucos candidatos obtenham os tais 10% do quociente eleitoral. Coligado, entretanto, o problema cresce em complexidade.

Vale anotar também que o eleitorado brasileiro cresceu desde 2014 e os municípios são a expressão desse crescimento. Assim, quem pretender usar os dados das eleições de 2012, aqui referidos, para fazer sua avaliação eleitoral deve acrescentar aos números o crescimento do eleitorado de sua cidade. Outro dado de avaliação mais complexo é a capacidade de o pleito municipal de 2016 atrair o interesse do eleitor, circunstância que faz crescer a quantidade de votos válidos.

Caso em que a melhor tática deve comportar um elemento de prudência: para eleger um vereador nas eleições de 2016, na cidade de São Paulo, deve um partido lançar candidato que tenha condições de alcançar a expressiva votação de 11.000 votos. Mantidas as regras aqui referidas, muito dificilmente um candidato será eleito com menos votos.

Por último, vale acompanhar a decisão do STF sobre eventual questionamento sobre a constitucionalidade dessas normas. Cabe perceber, entretanto, que o Tribunal Superior Eleitoral já aprovou a regulamentação das eleições de 2016, e nelas mantém as novas regras aqui referidas, sem as questionar.

Houve um primeiro questionamento a esse respeito, de iniciativa do Procurador-Geral da República. A Ação Direta de Inconstitucionalidade, nº 5420, com pedido de liminar, foi distribuída ao Ministro Dias Toffoli, atual presidente do TSE. A liminar foi negada quanto a esse tópico.

Recordemos, finalmente, que esta relevante mudança no sistema eleitoral brasileiro aplicável às eleições proporcionais revela o quanto há de resiliência em nossa legislação relativa a esse tema: desde 1945, quando foi aplicado pela primeira vez, apenas duas mudanças significativas foram promovidas em nosso sistema eleitoral proporcional. Uma em 1955 para impedir que uma mesma pessoa se candidatasse a deputado por diversos estados - que podemos chamar de cláusula Anti Prestes, eleito deputado por 14 estados em 1945 - e a alteração promovida em 1997, pela vigente Lei Geral das Eleições, para excluir o voto em branco do cômputo do quociente eleitoral.

Nesse período, esse sistema foi aplicado a dezessete eleições para os cargos de deputado federal e estadual e igual número de pleitos para vereador. Trata-se, portanto, do único sistema eleitoral para as eleições de deputado e vereador conhecido pelo cidadão ou cidadã que participa do processo eleitoral desde o ano de 1945 até os dias atuais.

Encontramo-nos, portanto, diante da histórica experiência de promover, nas eleições de 2016, uma terceira mudança, desde 1945, no sistema eleitoral aplicável às eleições proporcionais, no quadro normativo quanto a esta importante matéria.

III – Conclusões

Portanto, a Lei nº 13.165, de 2015, limitada por uma conjuntura e correlação de forças contrária a uma reforma política substancial, que alterasse o sistema de governo e o sistema eleitoral para ensejar ao Governo a possibilidade de uma eficiente gestão do Estado e para fortalecer a participação cidadã no processo político, não promove uma reforma política digna desse nome.

Entretanto, por outras razões, acabou por contemplar algumas alterações dignas de registro em nosso processo eleitoral.

Uma reforma política substantiva, digna deste nome, em nosso entendimento, deveria estabelecer um sistema eleitoral misto, com circunscrições menores, para baratear o custo da campanha; corrigir a distorção da representação dos estados na Câmara dos Deputados; e facilitar a formação de maiorias parlamentares estáveis, como forma de fortalecer a governabilidade.

Nesse debate, cabe a até mesmo examinar a instituição de um sistema de governo igualmente misto, com Presidente eleito e Primeiro-Ministro respaldado na maioria do Congresso. Mas isso somente ocorrerá quando houver uma conjuntura política que torne viável - ou imponha - um diálogo político construtivo entre os principais atores do processo político-eleitoral brasileiro.

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Arlindo Fernandes de Oliveira é advogado e Consultor Legislativo do Senado Federal, especialista em Direito Constitucional e Eleitoral.

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Notas

[1] Araújo, Caetano: in Reforma Política: desenho do debate, artigo publicado no livro Estudos Legislativos, Pensamento e Ação Política, organizado por Débora Messemberg e outros e publicado pela Coordenação de Edições da Câmara dos Deputados em 2008. Acha-se à página 55 e seguintes do livro.

[2] O sistema é proporcional porque os parlamentares são eleitos na proporção dos votos que o partido recebe; a lista diz-se aberta porque o eleitor pode escolher um nome entre os integrantes da lista de candidatos do partido (não vota na lista toda); e o voto é uninominal porque o eleitor vota em apenas um candidato. As normas respectivas estão no Código Eleitoral, do artigo 105 ao 113.

[3] A Lei nº 13.165, de 2015, dá nova redação ao art. 108 do Código Eleitoral (Lei nº 4.737, de 1965), nos seguintes termos: Art. 108. Estarão eleitos, entre os candidatos registrados por um partido ou coligação que tenham obtido votos em número igual ou superior a 10% (dez por cento) do quociente eleitoral, tantos quantos o respectivo quociente partidário indicar, na ordem da votação nominal que cada um tenha recebido.

[4] A regra do cálculo das sobras está no art. 109, incisos I e II, do Código Eleitoral: divide-se o número de votos obtidos pelo partido ou coligação pelo número de cadeira por ele alcançado, mais um. Esse cálculo é feito com todos os partidos que alcançaram o quociente eleitoral, e quem tiver a maior média recebe a primeira sobra, e assim sucessivamente, até que todas as sobras sejam preenchidas.

[5] Do quadro anexo a este artigo constam as informações sobre a eventual aplicação de norma aqui referida às eleições para a Câmara Municipal de algumas capitais brasileiras. Quem quiser estimar esse número nas eleições deste ano de 2016, haverá que observar a evolução do número de eleitores de sua cidade, que cresceu; e estimar, no plano político, em que medida o pleito deste ano será capaz de atrair o interesse e o voto útil do eleitor.

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Anexo: cálculo do "quociente eleitoral individual" nas eleições para o cargo de vereador, em 2012, caso fosse aplicada a nova norma da Lei 13.165, de 2015:

Cidade	Votos válidos para vereador em 2012	Número de Vereadores	Quociente Eleitoral em 2012	"Quociente eleitoral individual" em 2012
São Paulo	5.711.364	55	103.8334	10.384
Rio de Janeiro	3.113.599	51	61.051	6.105
Belo Horizonte	1.256.650	41	30.650	3.065
Salvador	1.290.113	43	30.003	3.000
Fortaleza	1.249.166	43	29.050	2.905
Porto Alegre	753.7229	36	20.937	2.093
Curitiba	910527	38	23.961	2.396
Belém	753.527	35	21.528	2.152
Recife	878.722	39	22.531	2.253
Manaus	942.060	41	22.977	2.297
Goiânia	634.924	35	18.141	1.814
São Luís	514.518	31	16.597	1.659
Natal	381.924	29	13.170	1.317