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As instituições democráticas estão funcionando ou estão em processo de erosão?

Ivo Coser - Abril 2021
 



Um espectro ronda a política e a ciência política brasileira indagando: as instituições democráticas estão funcionando? Ressalta-se o qualificativo de “democráticas”, porque instituições, por definição, como bem lembrou Bruno Wanderley Reis, sempre funcionam. Duas respostas disputam nossas mentes e corações.

A primeira sustenta que as instituições — deixemos já implícito que falamos em instituições democráticas — não estão funcionando. O seu mau funcionamento poderia ser verificado em vários aspectos. Os seguidos ataques do presidente às instituições democráticas através da sua presença em atos que defendem o fechamento do Congresso, do Supremo Tribunal Federal (STF), em defesa da intervenção militar, sua ação sobre a Política Federal (PF) com vistas à proteção do seu círculo familiar e de amigos e a condução da crise sanitária que varre o país. Nesse argumento, o fato que sinalizaria o mau funcionamento seria a ausência da abertura de um processo de impeachment. A luz que indicaria o responsável por esse mau funcionamento incidiria sobre a Câmara dos Deputados e pela Procuradoria Geral da República (PGR), aos quais caberia apresentar a denúncia.

Enquanto as instituições não cumprem o seu papel, o espaço para o seu funcionamento, vai diminuindo, restando apenas aparências. Simulacros como a troca de guarda da rainha da Inglaterra. O golpe não ocorre de um dia para outro, escrevem os defensores dessa linha de pensamento, mas vai se construindo dia a dia, e os sinais já são mais do que evidentes.

A segunda linha não nega esses fatos, mas os utiliza em outra direção. Todas essas ações foram freadas. Não são negadas as ações contra as instituições, mas o refluxo dessas é o sinal de que as instituições estão funcionamento. O STF reagiu em vários pontos da agenda do retrocesso preconizado pelo presidente. De Ricardo Lewandowski vieram decisões que enfrentam desvios na política antivacinas do governo; Alexandre de Moraes abriu a investigação sobre a rede de calúnias produzida no entorno presidencial; Rosa Weber exigiu explicações para justificar o pacote das armas; Edson Fachin apresentou a defesa verbal do Estado de Direito perante o depoimento do general Villas Boas.

No mundo da política parlamentar, o sinal mais evidente veio da entrada do centrão no governo. E essa entrada influi em várias esferas, não apenas na composição ministerial, mas também no reforço do papel do Legislativo. O presidente da Câmara articula para aumentar a ingerência do Legislativo no orçamento através da derrubada do veto presidencial ao artigo da Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) que previa que comissões temáticas da Câmara e do Senado pudessem indicar repasses de forma impositiva. O presidente, que pretendia emparedar o Legislativo e governar com as bancadas temáticas, perde sua força e ainda assiste à ampliação do poder de deputados e senadores.

Como resultado dessas ações, o presidente saiu de cena e foi para um canto resmungar reclamações. Suas convicções não se alteraram, mas seu comportamento foi moldado pelas instituições. O presidente se adequou ao presidencialismo de coalizão e ao papel do STF desenhados a partir da constituição de 1988.

Essa discussão ganha profundidade e maior complexidade se a colocarmos dentro de duas tradições presentes na teoria política.

Na teoria política há uma disputa, ou pelo menos uma diferença de ênfase, entre dois enfoques. O primeiro convida aos estudiosos a se concentrarem nas instituições e nas regras que as regem. Essa perspectiva tem em David Hume, talvez não o seu patrono, mas um importante defensor. Com seu estilo conciso, Hume apresentou sua ideia chave: o que conta num bom governo são as instituições e não o “humor” dos governantes. Numa república ou numa monarquia livre as instituições e a liberdade repousam na força das leis e não no temperamento dos governantes. Disso decorre que do estudo das leis podem ser deduzidas consequências tão gerais como na matemática (Hume: 1985). Consideremos que a possibilidade de que a ciência política possa formular, a partir do estudo das instituições, leis tão regulares quanto à matemática seja um efeito retórico utilizado por Hume.

Em outro polo está Nicolau Maquiavel, com sua ênfase na virtude dos governantes. Para preservar a liberdade e a grandeza do Estado, o príncipe maquiaveliano deve ter a virtude, tal qual os romanos a entendiam. Se o príncipe deixar-se guiar pelos princípios católicos, a ruína e o fracasso serão o resultado. O temperamento do governante, ou da elite que governa, desempenha um papel decisivo. Quando a elite romana perdeu o controle sobre seus apetites e a plebe deixou-se levar por promessas vãs, a república soçobrou na mais profunda anarquia.

Seria um exagero imaginar que Maquiavel não reconhecia o papel do governo misto e suas instituições para o bom funcionamento e grandeza da república romana. Mas fica a conclusão de que essas de nada valeram quando as elites políticas deixaram-se levar pelo apetite desmensurado por riquezas.

Sugiro reconhecer que os dois argumentos são consistentes; mas, além de consistentes, ambos fornecem elementos importantes para compreender o contexto nacional. O caminho mais promissor me parece ser aquele que reconhece a pertinência das duas matrizes, porém os põe em interação com outro aspecto.

Convido o leitor a considerar um elemento central do que é chamado, muitas vezes de maneira crítica, como teoria realista da democracia. E que tem em Joseph Schumpeter seu formulador. Este, após percorrer uma análise comparativa entre a democracia e os sistemas autoritários, aponta que o que define e distingue o funcionamento da democracia vem ser o seguinte: a democracia é um sistema institucional para formular decisões, no qual os governantes obtêm o poder através de uma luta competitiva pelo voto (Schumpeter: 2017, p.366).

Penso que esse aspecto é fundamental, pois ele desempenha um papel central para o funcionamento de um sistema democrático. Na história há vários casos de regimes multipartidários, mas sem eleições competitivas. Podemos pescar facilmente exemplos no antigo bloco do chamado socialismo real. É possível vislumbrar sistemas políticos em que os direitos civis são protegidos, mas carentes de eleições competitivas. Economias de mercado podem funcionar plenamente sem pleitos competitivos, vide o Chile de Augusto Pinochet. Enfim, instituições e práticas sociais que compõem um sistema democrático podem funcionar plenamente sem eleições competitivas. Em resumo, economia de mercado, direitos civis, multipartidarismo são partes importantes de um sistema democrático, mas, na ausência de eleições competitivas, não conferem o selo de democrático a um sistema.

Num livro justamente clássico, Os militares e a política, Alfred Stephan apontou para o papel importante que os militares desempenharam na 4ª República (1945-1964). Os diversos grupos que disputavam o poder político fizeram uso do “dispositivo militar”. Em suma, e no que interessa aqui, isso significava que não bastava vencer as eleições; era preciso sinalizar, que além do maior número de votos, existia um dispositivo militar que garantiria a posse. Também em assuntos polêmicos, cada grupo exibia apoios dentro dos quartéis. O debate em torno da criação da Petrobrás ilustra bem. Tal uso terminou emprestando às Forças armadas o papel de um poder moderador. As eleições na 4ª República foram decididas não apenas nas urnas, no apoio obtido junto ao eleitor, mas também junto aos militares.

Quando comparamos a 6ª República (1985 -) com a 4ª República, um dos novos elementos está no papel das eleições. Em sete eleições presidenciais não apareceu nenhum poder acima das urnas. As alianças visavam maximizar tempo de TV, penetrar em redutos eleitorais, construir uma capilaridade pelos estados e municípios etc. Ao fim e ao cabo, as eleições eram primordialmente competitivas [1].

No entanto, esse padrão foi rompido por duas instituições importantes. A famosa nota do Alto Comando do Exército e as seguidas ações do STF e do Judiciário, em geral. A nota do Alto Comando do Exército manifestava seu descontentamento com a possibilidade de que o STF permitisse que Luís Inácio Lula da Silva viesse a ser candidato nas eleições de 2018. As intervenções do STF são mais indiretas, mas igualmente danosas. O processo de representação política foi afetado negativamente pela decisão do ministro Marco Aurélio Mello de preservar os partidos que não obtivessem o número mínimo de votos. Interferência que, sem dúvida, contribuiu para o altíssimo grau de fragmentação partidária no Congresso. Porém, os fatos que me parecem mais danosos estão em outro âmbito.

A ação protelatória do STF em abrir o processo contra o deputado Eduardo Cunha foi um exemplo de uma interferência indireta sobre o resultado das eleições presidenciais. Enquanto Cunha não aceitou a denúncia contra a presidenta Dilma Rousseff, o processo não foi aberto. Em seguida a sua aceitação, começou o seu afastamento da presidência da Câmara. Não resta dúvida do baixo apoio parlamentar à presidenta, mas nunca saberemos se ela seria, ou não, derrubada com outro presidente da Câmara. Porém, é fato aceite que o retardamento da abertura do processo contra Eduardo Cunha foi importante para a deflagração do processo de afastamento de uma presidente eleita.

Na mesma seara entra a articulação entre Sérgio Moro e os procuradores de Curitiba para retirar o ex-presidente Lula da competição eleitoral. A consequência das suas ações, tenham elas sido almejadas ou não, foi a retirada de um candidato da última eleição presidencial. É de pouca valia estabelecer que a Lava Jato começou muito antes de 2018. Uma de suas metas era retirar um político que seria um candidato competitivo nas eleições ou, no mínimo, um grande eleitor.

O desenho constitucional de 1988 conferiu ao STF um papel relevante, ao qual alguns chamam de poder moderador. Mesmo que o aceitemos, torna-se decisivo estabelecer em quais esferas ele irá desempenhar tal papel. É aceitável que ele o faça para garantir os direitos civis, quando esses estão sob ameaça de maiorias intolerantes. É razoável que ele legisle quando o Legislativo não produz a regramento ordinário em razão de impasses — uma parte da Constituição de 1988 permanecia inacabada por conta dos conflitos internos ao Senado e à Câmara. Entretanto, sua intervenção na competição afeta negativamente o funcionamento do sistema democrático.

A nota do Alto Comando ou as ações do Judiciário apontam para uma mórbida semelhança para com a política argentina nos anos 1950-60. Recorro a Robert Dahl para chamar a atenção para o seguinte. O fracasso da implementação de uma poliarquia na Argentina deveu-se a vários fatores, entre os quais a crença generalizada entre a elite política de que as eleições deveriam ser realizadas com a garantia de que os peronistas não as vencessem. As sucessivas crises de 1962, 1963 e de 1966 são marcadas pelo temor de que o peronismo apresentasse candidatos competitivos. Ao final, conclui Dahl, na política argentina difundiu-se uma crença cínica de que as eleições são boas desde que meus oponentes não vençam (Dahl, 1971, p. 140). A lição que retiro dessa conclusão é que as regras eleitorais são moldadas para frear sua competitividade através do cancelamento de uma corrente política — com o agravante de que a corrente afastada não pode ser tachada de antissistema.

Podemos conceder que o justicialismo e o petismo possuem uma vocação para desempenhar uma função majoritária nas coalizões. Isto é, ou controlam a cabeça da coalizão ou não participam. Mesmo admitindo-se esse comportamento, não devemos perder o foco do que é fundamental para um sistema democrático: eleições competitivas. Nessa altura, creio que emerge o que é importante para nós. O Partido dos Trabalhadores (PT) ou qualquer outro partido não pode ser apeado ou constrangido das eleições por um poder externo às urnas. Suponho que possamos concluir que nesse cenário as instituições funcionam, mas não o fazem democraticamente. A competição, elemento central de um sistema democrático, foi duramente atingida. Não está nocauteada, esteve presente nas eleições municipais e, em alguma medida menor, nas eleições de 2018, mas está nas cordas.

Dando os trâmites por findos, penso que, quando o Judiciário ou as Forças Armadas interferem, direta ou indiretamente, nas eleições, afetando sua competitividade, então as instituições democráticas não estão funcionando —mesmo que partes do sistema estejam funcionando, tais como o Judiciário, as prerrogativas do Legislativo, um governo de coalizão, a separação dos poderes, entre outros componentes.

Nesse contexto, e seguindo o que estabelecemos como métrica, estamos numa situação indefinida. Caso as próximas eleições sejam de novo marcadas por forças externas à competição eleitoral, então teremos entrado em outro mundo. Um mundo o qual não poderemos chamar de sistema democrático. Outro nome deverá ser dado. Mas deixemos a classificação desse sistema para aqueles que criam etiquetas para novos fenômenos.

O tempo cria o costume, o qual nos ensina como agir. Mas esse também oculta o significado dos atos, lançando-os num campo vago e sem valores. Ao longo de 29 anos e 8 eleições presidenciais, a sociedade brasileira talvez tenha perdido a noção do que é, e da importância de uma eleição competitiva. Creio que é hora de recuperar essa noção e aperfeiçoar esse mecanismo.

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Professor Associado do Departamento de Ciência Política da UFRJ

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Nota

[1] Esse julgamento não leva em conta que na competição houve uma desigualdade de acesso a bens materiais, bem como regras que permitiram que grupos de interesse bem posicionados moldassem a competição eleitoral. Reconhecer esse aspecto relevante não afeta a importância para os desfavorecidos da competição pelo poder político se desenrolar ao nível da obtenção de votos.

Referências bibliográficas

DAHL, Robert. Polyarchy. New Haven: Yale University Press, 1971.

HUME David. The politics may be reduced to a Science. In: Essays: Moral, Political, Literay. Indianapolis: Liberty Classisc, 1985.

MAQUIAVEL, Nicolau. Discursos sobre a Primeira Década de Tito Lívio. São Paulo: Martins Fontes, 2007.

SCHUMPETER, Joseph. Capitalismo, socialismo e democracia. São Paulo: Unesp, 2017.

STEPHAN, Alfred. Os militares e a política. Rio de Janeiro: Artenova, 1975.

Referência imagética

Foto: Marcos Corrêa (PR). Disponível em: https://diariodopoder.com.br/justica/luiz-fux-toma-posse-como-presidente-do-stf-em-cerimonia-emocionante (acessada em 22 de março de 2021).




Fonte: Lua Nova

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