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Crise do governo Lula e déficit de democracia

Brasilio Sallum Jr. - Dezembro 2005
 

A crise política que o Brasil vem experimentando em 2005 pode ser entendida com diversas lentes, lentes que permitem ver os fenômenos de forma muito próxima ou mais distante, incluindo porções variáveis do seu contexto.

Não pretendo reproduzir aqui fatos bem conhecidos, as muitas acusações e os fortes indícios de corrupção – especialmente de compra de apoio político – que terminaram desorganizando ao extremo o governo de Luiz Inácio Lula da Silva, reduzindo drasticamente sua sustentação política e levando-o à quase paralisia. Minha intenção é examinar a crise política por uma lente de médio alcance, que permita visualizá-la de um modo mais abrangente, no interior do processo de desenvolvimento social em que surgiu. Ao examiná-la dessa perspectiva pretendo desenvolver os seguintes argumentos: 1) a crise do governo Lula é um forte indicador de que o sistema político brasileiro tornou-se inadequado, anacrônico, em relação ao desenvolvimento da sociedade brasileira; 2) este descompasso já tinha se manifestado antes, mas a chegada do PT ao poder levou o desajuste ao paroxismo; 3) para superar a instabilidade política intermitente, da qual a crise do governo Lula é o exemplo mais recente, a sociedade brasileira terá que avançar, não apenas na construção de instituições políticas mais democráticas, mas também no fortalecimento das bases societárias de tais instituições, adensando as precárias articulações que a maioria de sua população tem com a comunidade nacional.

A crise política e o anacronismo do sistema político brasileiro

Tornou-se usual, mas nem por isso menos verdadeiro, afirmar que a crise do governo Lula não coloca em xeque a democracia, pois não há na cena política qualquer facção militar ou grupo civil, com apoio nas Forças Armadas, que ameace ou mesmo questione o regime.

Ela pôs em xeque, entretanto, não só a credibilidade de políticos, partidos e governo, mas também das instituições políticas brasileiras.

Ao fazê-lo, a crise atual chama a atenção para o caráter inapropriado do nosso sistema político que, desde a Constituição de 1988 [1], tem dado lugar a uma intermitente instabilidade política que gera eventos de gravidade diversa, no limite o impeachment, e que vem reduzindo paulatinamente a capacidade da Presidência da República conduzir o sistema ao seu arbítrio.

A meu ver a instabilidade recorrente no sistema político brasileiro resulta centralmente do seu anacronismo.   Ele é anacrônico porque as instituições políticas têm características herdadas do passado que contradizem, que estão descompassadas em relação ao processo de liberalização econômica ocorrido desde os anos 1990 e, mais importante ainda, em relação à diferenciação econômica e social e à democratização societária experimentada pelo Brasil nos últimos 40 anos.

Com efeito, de um lado, as instituições brasileiras de governo e de representação política carregam marcas profundas de centralismo e de autoritarismo político herdadas do regime autoritário inaugurado pelo golpe militar de 1964, para não mencionar ascendentes políticos mais antigos da Era Vargas. De fato, embora o sistema político brasileiro seja muito complexo [2], duas de suas características centrais são muito relevantes para analisar a crise atual: ele combina um presidencialismo quase imperial e partidos políticos, em geral, muito débeis. Isso faz do sistema uma democracia "forte", em que o núcleo principal de poder, a Presidência da República, dispõe – comparativamente aos demais centros de poder do Estado – de boa porção da capacidade de executar (na Federação) e de legislar (na União federal) e de massa considerável de recursos (cargos e verbas) a distribuir no exercício da dominação. Em contrapartida, os partidos políticos – à exceção de um – são frágeis, têm identidade política pouco definida, são pouco articulados com segmentos sociais e/ou atores coletivos e, enquanto organizações partidárias, têm pouco controle sobre o comportamento dos representantes eleitos sob sua legenda. Tais partidos só adquirem maior ou menor força pelos recursos de poder – normativos e/ou materiais – vinculados a posições conquistadas por seus representantes no aparelho de Estado, seja no Executivo seja no Legislativo.

Frequentemente acredita-se – com notável exagero, como se verá -- que este sistema político provê um alto grau de governabilidade, em função da capacidade exercida pela Presidência da República de formar coalizões político-partidárias destinadas a superar, com a agregação de novos aliados, a condição minoritária que usualmente tem a representação parlamentar do(s) partido(s) que apoiaram a eleição do chefe de governo. Ainda que isso fosse indiscutível (o que não é o caso), cabe sublinhar que o exercício do governo neste sistema se dá, em geral, ao preço de um baixo respeito à representação político-parlamentar saída das urnas. De fato, o governo consegue, em boa parte, apoio parlamentar suficiente para governar de vários modos: graças a transferências de parlamentares eleitos por partidos derrotados na eleição majoritária para os partidos nela vitoriosos; em razão de composições partidárias em que os partidos derrotados se associam aos vitoriosos nas eleições majoritárias; ou, mesmo, em função da adesão mais ou menos silenciosa de parlamentares “oposicionistas” às propostas do governante de turno. A atração dos partidos e/ou parlamentares para o campo governista não precisa estar estreitamente vinculada à sua orientação política. Ao revés, depende principalmente da distribuição de cargos de livre nomeação no Executivo (na administração direta ou nas empresas do Estado) e do acesso privilegiado a recursos orçamentários do Executivo para as respectivas clientelas. É provável que a falta de clareza quanto à orientação programática do governo, a ausência de sustentação social do programa e a distância político-ideológica entre governo e os políticos que pretende atrair para a sua órbita tendam a aumentar o peso dos recursos políticos despendidos pelo governo para construir sua “base de sustentação” parlamentar. Este é o modus operandi usual dos governos de coalizão no presidencialismo vigente no Brasil [3].

Na base desse sistema vem ocorrendo, há decênios, transformações sociais extraordinárias. Não vou insistir na grande expansão da urbanização e no avanço da indústria, na modernização da agricultura (cada vez mais um ramo da indústria), na generalização do trabalho assalariado, no aumento da participação da mulher no mercado de trabalho nem no avanço da escolaridade em todos os níveis.

Como se sabe, isso foi acompanhado de um grande crescimento na quantidade e na autonomia dos sindicatos – que passaram a organizar os mais diversos tipos de assalariados legalmente contratados (desde trabalhadores agrícolas até funcionários públicos) – e do surgimento de associações centralizadas e politicamente autônomas de sindicatos de trabalhadores.

Não creio que se tenha sublinhado o suficiente, porém, o crescimento extraordinário que tiveram, no Brasil, as camadas médias urbanas, portadoras de qualificações técnicas e gerenciais, especialmente no sudeste e sul do país e, mais ainda, nas zonas de grande densidade urbana, as regiões metropolitanas das maiores capitais de estado. Expandiram-se não apenas os estratos de assalariados tecnicamente qualificados, com ensino superior, empregados na indústria e nos serviços (privados e públicos); cresceu também o número de assalariados que exercem funções de organização e gerência; e até a quantidade e a variedade de empreendedores cujo capital é principalmente cultural (profissionais de ONGs, de consultorias, de assessorias, etc.).

A par de sua importância econômica e social, este fenômeno tem um grande significado político: tais camadas médias são não só portadoras de mais recursos econômicos que a massa dos assalariados como têm, especialmente, maiores recursos culturais para exercer a cidadania na sua plenitude. Tais recursos permitem que elas sejam tanto consumidoras mais sofisticadas como lhes dão maior potencial para a crítica, a reivindicação e/ou o protesto, tanto no plano individual ou coletivo como, por exemplo, nos movimentos feminista e ambientalista.

Estas transformações sociais tiveram impactos importantes, embora muito variáveis em termos regionais (mais no sul e sudeste do que em outras regiões), no que se refere aos estratos sociais atingidos (menos os estratos polares da pirâmide social do que os seus segmentos intermediários) e em relação aos âmbitos de sociabilidade afetados.

Sob este último aspecto foram notórias, por exemplo, as mudanças ocorridas nas relações familiares e nas relações de gênero e nos padrões de gestão empresarial. Em todos os casos, as hierarquias sociais presentes em cada esfera considerada perderam rigidez e tornaram-se mais negociadas.

As transformações sociais referidas estiveram na base da experiência de democratização política que o Brasil viveu nos últimos 30 anos, impactando não só os processos eleitorais, mas também as instituições políticas e seu funcionamento.

Não há dúvida de que a democracia política avançou de forma extraordinária nesses últimos decênios. Tanto a legislação constitucional e infraconstitucional como as práticas políticas vigentes neste início de século XXI têm um perfil incomparavelmente mais democrático que as do começo dos anos 1980. Nos dias atuais há eleições diretas para os principais postos do Executivo e o Legislativo em todos os âmbitos da Federação, a cidadania se expandiu e se ativou, acentuou-se a liberdade de expressão, a de organização social e partidária, a de reunião e de manifestação coletiva e assim por diante. Ademais, aumentou nossa capacidade de vigilância das ações dos governos, particularmente com a redefinição das funções e da ação do Ministério Público.

Ocorreram também impactos importantes na composição social da “classe política”. No parlamento reduziu-se o espaço político ocupado pelas classes altas, aumentou a participação dos políticos originados de vários segmentos das classes médias (especialmente pelos profissionais liberais) e, em muito menor escala, das classes trabalhadoras [4].  Desta forma, as classes média e baixa ampliaram seu acesso à “classe política”. Não só a política tornou-se mais um canal para sua ascensão social, mas também lhes deu a oportunidade de, eventualmente, questionar a hierarquia social vigente no interior do sistema político.

Este último ponto é muito importante. A democratização societária vem, a meu ver, abalando a hierarquia pressuposta na relação entre partidos políticos e Executivo, ao impulsionar o protagonismo daqueles e, por seu intermédio, do Congresso Nacional frente ao governo e à Presidência.

Em suma, a sociedade brasileira vem se diversificando e se democratizando, soltando as amarras que prendiam as camadas baixas e médias a uma hierarquia social inconteste. Estas transformações têm se traduzido em democratização de nossas instituições políticas, mas de forma ainda muito incompleta. Ainda que sob intermitente desafio, há no sistema político brasileiro um grau acentuado de autoritarismo, encarnado em normas legais  que dão à Presidência da República uma grande proeminência sobre os demais centros de poder no Estado, normas reforçadas pelo controle que ela tem sobre uma massa significativa de recursos materiais a distribuir no exercício do poder.

A tensão – contradição, para carregar nas tintas – entre sociedade e sistema político tem se manifestado sob forma de dificuldades recorrentes para o exercício do poder político presidencial em todos – sublinhe-se – os períodos de governo desde a Constituição de 1988.  Desde aquela época, atores políticos e centros de poder secundários do Estado – como os partidos e o Congresso – impulsionados (ainda que sem consciência plena disso) pelas transformações societárias têm desafiado a hierarquia vigente no próprio sistema comandado pela Presidência da República.

Contudo, seria simplório atribuir as tensões e os conflitos básicos presentes na operação do sistema político apenas ao descompasso entre normas e regras de operação do sistema e impulso democratizante que provém da sociedade.

Há outro elemento decisivo que agravou o problema apontado: os processos de liberalização econômica e de ajuste das finanças públicas (ainda mais sob o garrote da enorme dívida do Estado) têm reduzido drasticamente os recursos – cargos e verbas –  que o Executivo tem para distribuir entre os participantes das coalizões governantes.

Com isso, acentua-se o protagonismo dos atores e centros de poder que têm posição secundária no conjunto do sistema, exacerbando-se as disputas pelos recursos minguantes entre os partícipes das coalizões comandadas pela Presidência da República.

Essas, em suma, têm sido as forças motrizes da instabilidade governamental intermitente que vem marcando a vida política brasileira sob a Constituição de 1988. Mesmo no período Cardoso, tido como a realização mais acabada de estabilidade do “presidencialismo de coalizão”, vigente no país, é possível mostrar os sintomas do descompasso apontado. De fato, ainda no primeiro governo FHC – beneficiado por um grande consenso sociopolítico em torno da estabilização monetária e reformas liberais moderadas –, a instabilidade da coalizão governamental manifestou-se. Ela apareceu ao final do governo, mas a partir daí continuou ao longo do segundo termo de Fernando Henrique Cardoso. Em todos estes anos os partidos da coalizão governista – inclusive o PSDB – e o Congresso desafiaram a hierarquia inerente ao sistema, com graves conseqüências para a capacidade do governo exercer o poder.

Recorde-se que, em dezembro de 1998, depois da reeleição em 1º turno de FHC para um segundo mandato, logo após a assinatura do compromisso de “ajuste fiscal” com o FMI, sob a égide do governo Clinton, a coalizão parlamentar governante não deu a maioria de votos necessária para a aprovação da contribuição dos aposentados à Previdência Social. Isto produziu grave distúrbio no mercado de capitais, pois a não aprovação da reforma proposta foi entendida como incapacidade do governo cumprir as promessas feitas. Ao rejeitar a proposta governamental, a coalizão sinalizava para o chefe de Estado que ele dependia dela para exercer o poder, recado que esperava ser traduzido pela Presidência em vantagens para si no processo de constituição do seu segundo governo. Assim, o segundo governo FHC nasceu enfraquecido não só porque sua gestão fiscal teve que se ajustar aos parâmetros do FMI – não importa se os responsáveis pela área econômica desejassem tal constrangimento – mas também porque os partidos de sua coalizão sinalizaram fortemente que sua sujeição ao governo que se iniciaria em janeiro era condicional, dependendo de como fossem tratadas as suas demandas [5]. O ataque especulativo que resultou na mudança de regime cambial, no começo do segundo governo Cardoso, apenas acentuou – pela quebra da confiança na capacidade do governo manter a estabilidade – o enfraquecimento que já iniciara antes.

Exemplos adicionais de protagonismo dos partidos da coalizão parlamentar governista no segundo período Cardoso foram: o governo ter evitado propor ao Legislativo projetos de reforma constitucional, cuja aprovação exige maioria qualificada de 3/5 do Congresso, em função da resistência provável de parte significativa de sua base de apoio parlamentar; a eleição de Aécio Neves, do PSDB, para a Presidência da Câmara dos Deputados; a aprovação das comissões parlamentares de inquérito sobre o sistema financeiro e sobre o Judiciário; e, mais importante que tudo, a restrição obtida pelo Congresso da capacidade do presidente da República emitir medidas provisórias.

Todas estas iniciativas (ou omissões) constituem sintomas da dificuldade que a Presidência da República vem encontrando para comandar as coalizões parlamentares de apoio ao governo, pois ocorreram contra a vontade do governo e, mais importante que isso, elas acabaram diminuindo significativamente o poder da Presidência sobre o sistema político [6].

Numa palavra, a ordem política definida pela Constituição de 1988 tem  mostrado estar em descompasso com os avanços do processo de democratização societária e de liberalização econômica ocorridos no Brasil ao longo dos últimos decênios. Este descompasso tem dado lugar a uma instabilidade política intermitente desde o final dos anos 1980 até o presente, sob forma de crises mais ou menos graves das coalizões partidárias construídas pelos presidentes da República para dar sustentação a seus governos.

O PT e o sistema político

As dificuldades de operação do sistema político – indicadoras, como já argumentei, de seu anacronismo – atingiram proporções máximas no governo Lula.

De fato, este governo e a coalizão governante apresentaram desde o início características que aumentaram as dificuldades de funcionamento do sistema político conformado em linhas gerais pela Constituição de 1988.

A exacerbação dessas dificuldades decorre de o Partido dos Trabalhadores ser o principal componente da coalizão de sustentação do governo Lula. Com efeito, a chegada de Lula e do PT ao núcleo do poder federal levaram ao paroxismo os conflitos já presentes na operação do sistema.

Explico-me. Sublinhei antes que o processo de democratização da sociedade brasileira tinha como uma de suas manifestações, no plano político, a tendência de os partidos e o Congresso Nacional ganharem a condição de protagonistas mais relevantes frente ao governo e à Presidência da República no exercício do poder político federal. Deste mesmo ângulo, a chegada do PT ao centro do poder político constituiu uma novidade extraordinária e produziu uma enorme diferença no funcionamento do sistema. O PT – diferentemente dos demais partidos – é mais que uma organização parlamentar que absorveu os impulsos democratizantes que atravessam a sociedade em seu conjunto.  O PT nasceu e se desenvolveu de forma articulada com atores coletivos – sindicatos de trabalhadores, outras associações coletivas e movimentos sociais  – que protagonizaram no plano sociopolítico a democratização da sociedade, expressando diretamente na esfera pública demandas de camadas sociais que antes só participavam marginalmente da vida política nacional.

O PT não apenas se expandiu articulado a forças sociais que tiveram parte no impulso à democratização da sociedade brasileira e com a crença de ser o portador privilegiado da missão de transformar substancialmente a sociedade. Ele também se estruturou em âmbito nacional com o concurso de uma burocracia semiprofissional.  Ademais, o PT cresceu de forma multivertebrada, dividido em várias correntes internas, que têm disputado ferozmente o controle do partido. Tais correntes se distinguem por suas inclinações ideológicas e, em alguns casos, por suas conexões com diferentes organizações sociais. A preservação da unidade interna do PT, apesar das profundas divisões internas, foi facilitada pelo sistema eleitoral brasileiro – voto proporcional de listas abertas. Este sistema permite que o partido se exima de definir explicitamente sua orientação global e o peso relativo de cada uma de suas correntes internas. O partido não só pode disputar eleições com suas múltiplas tendências, mas ele transfere boa parte da hierarquização entre elas para a competição eleitoral, sem que a grande maioria dos eleitores perceba que o seu voto está contribuindo para definir a luta interna do partido [7].

A articulação societária e o sentido de missão deram base para a introdução pelo PT de certas práticas inovadoras em relação ao financiamento das atividades partidárias. O partido conseguiu boa parte de seu sustento não só com doações dos militantes – como sempre ocorreu entre os partidos de esquerda – mas também com deduções de percentuais dos salários dos membros nomeados por seu intermédio para cargos na Administração Pública. Tudo indica, porém, que o PT foi adicionando paulatinamente às doações de militantes formas ilegais de financiamento, assemelhadas às adotadas pelos partidos políticos brasileiros, porém em escala muito maior, em função da massa de recursos necessária para sustentar sua organização semiprofissional e as ambições políticas da direção do partido – muito grandes, mas cada vez mais restringidas ao sucesso eleitoral [8].

Assim, a vitória do PT na eleição presidencial de 2002 significou a ascensão ao poder de um partido que se apresentava como - e em parte era - uma expressão orgânica do processo de democratização societária experimentado pelo país nos últimos decênios [9]. Consequentemente, sua força política em relação à Presidência da República na construção e na operação do governo, teria que ser bem maior que a de um partido de quadros, basicamente parlamentar, cujo candidato chegasse ao poder federal [10]. De fato, como partido forte, o PT no poder contradiz o chamado “presidencialismo de coalizão”, ancorado em um presidencialismo robusto e em partidos débeis, sem articulação com quaisquer segmentos sociais definidos.

Como partido forte e multivertebrado, o PT promoveu uma disputa intensa pelo controle das várias áreas do Executivo (administração direta e indireta). Da disputa só escaparam, em parte, alguns dos segmentos da área econômica do governo, cuja “blindagem” foi considerada essencial para obter o apoio empresarial e, por conseqüência, para preservar a governabilidade durante a crise financeira em meio à qual Lula e seu partido chegaram ao poder.

Como resultado dessa pressão por espaço e como preço da preservação da unidade do PT, o governo atribuiu uma grande quantidade de cargos no Executivo às correntes internas, às suas seções estaduais e a militantes destacados do partido, o que resultou em flagrante desproporção entre o peso parlamentar dos partidos da coalizão governista e a sua participação relativa no governo. Em outras palavras, reduziu-se drasticamente a quantidade de cargos disponíveis para as “tendências” minoritárias do PT e para os partidos aliados da coalizão governante. Mais ainda, quando foram entregues aos partidos aliados cargos de primeiro escalão – ministérios ou estatais –, os escalões inferiores foram atribuídos preferencialmente a militantes do PT.

A presença no Executivo das várias correntes internas do PT e a sua coexistência com o que denominei, em outra parte, “articulação empresarial do PT no governo” (Banco Central e ministérios da Fazenda, Agricultura e Desenvolvimento e Comércio Exterior) têm dificultado, extraordinariamente, a gestação de consensos sobre todas as medidas de iniciativa do Executivo antes do seu envio ao Congresso [11]. Como o governo como um todo acaba não conseguindo, em geral, uma definição precisa sobre a sua posição nas diversas matérias, ele facilita bastante a “indisciplina” dos parlamentares do PT e dos partidos aliados. Mais ainda: na maioria das vezes, as dificuldades de chegar a consenso dentro do Executivo têm levado o governo a transformar o Congresso Nacional não só em área de disputa com a oposição mas em arena ampliada de suas lutas internas com a participação da “base aliada” e da oposição [12]. Agregue-se que, para aprovar projetos ligados a determinados assuntos, como as reformas do “pacote liberal”, de especial interesse da área econômica, a referida mudança de terreno de disputa tem sido essencial, porque no Congresso ela pode contar com eventual apoio da oposição – PSDB e PFL – para contrabalançar as correntes petistas mais distantes da ótica liberal.

Acresça-se que a parte numericamente mais significativa dos aliados do PT  na coalizão governante – PP, PL e PTB [13]    era e é muito distante das posições e da retórica de esquerda que marcaram as manifestações e ações do partido até a campanha presidencial de 2002 e até hoje têm influência não só nas correntes minoritárias do PT mas também, de forma bem mais tênue, em algumas tendências do “campo majoritário”, que detém o controle do partido. Esta distância – além das características fisiológicas desses partidos – tem resultado em dificuldades de relacionamento do PT com os seus aliados mais importantes quando as políticas de governo atendem à sua ala esquerda ou têm um potencial ofensivo às clientelas dos partidos mencionados da coalizão. Isso tem ocorrido particularmente em relação às políticas propostas pelos ministérios do Desenvolvimento Agrário, do Meio Ambiente, da Ciência e Tecnologia e da Agricultura.

É relevante ressaltar que, além de disporem de recursos escassos  (poucos cargos e verbas orçamentárias estreitas e contingenciadas), os partidos aliados, tanto os de centro-direita (PTB, PL e PP), como os que ocupam as posições ditas de esquerda (PC do B e PSB [14]), têm estado cada vez mais sob pressão da lei eleitoral, aprovada em 1995, que institui uma cláusula de barreira de 5% dos votos para a Câmara Federal a partir de 2007 (em lugar dos atuais 2%) para que sejam reconhecidos no plano federal e, com isso, tenham acesso amplo a recursos públicos, como verbas do fundo partidário, horário gratuito de rádio e televisão, etc.

Todos esses elementos contribuíram para aumentar até o paroxismo as demandas das correntes internas e dos partidos aliados e permitem compreender a intensidade dos conflitos produzidos e encontrados pela direção do PT no seu caminho para chegar e manter-se no poder pelo maior tempo possível. A descoberta recente de que tentou superar tais dificuldades, durante a campanha e ao longo do governo, graças à utilização em grande escala do que seu ex-tesoureiro - Delúbio Soares - denominou eufemisticamente “recursos não contabilizados” produziu um extraordinário impacto negativo nas várias camadas sociais e foi a causa imediata da crise e da paralisia experimentada pelo governo Lula e por seu partido.

Ao criar e gerenciar um extenso e multifacetado esquema de corrupção política, o PT (ou, mais precisamente, uma parte – ainda a determinar – dos seus dirigentes e quadros, ocupantes ou não, de funções de governo) cometeu, junto com alguns de seus aliados da coalizão governante, o que parecem ter sido crimes contra a administração pública. A descoberta do esquema fez com que perdesse um dos componentes centrais da imagem que construíra para si ao longo de sua existência, a de partido puro, que não corrompe e não se deixa corromper.  Com efeito, além de aparecer como um partido que luta e atua em favor dos mais pobres, a pureza era parte indissociável da imagem do PT. O abalo que tem sofrido como partido defensor dos interesses dos pobres e assalariados, em função do governo executar uma política fiscal e monetária bastante ortodoxa, identificada em geral como prejudicial à produção e ao emprego, talvez possa ser compensado pela expansão do clientelismo oficial, embutido nas políticas de transferência de renda. Mas a perda produzida à sua imagem de partido politicamente ético parece dificilmente recuperável.

Por último, cabe salientar, como elemento de agravamento das dificuldades de funcionamento da coalizão partidária que sustenta o governo Lula, as características pessoais do próprio presidente da República. Esta modalidade de organização de governo presidencialista exige dos dirigentes e, em especial, do chefe de governo e de Estado, mesmo em situações de menor tensão interna, uma alta dose de comprometimento com as tarefas de acomodação e superação de conflitos entre os partidos coligados e suas facções. Na situação de extrema tensão produzida pela chegada do PT ao poder, tais exigências tenderam a se exacerbar. Ora, há fortes indicações da falta de inclinação pessoal do presidente para lidar com as tarefas cotidianas de governo e, em especial, aquelas referentes ao manejo das tensões intra e interpartidárias inerentes à sua operação. Acostumado e bem-sucedido ao longo da vida política a materializar a função de símbolo [15] das exigências de mudança social e da eliminação das desigualdades gritantes do país, o presidente dedicou-se preferencialmente às tarefas de representação e comunicação com os cidadãos brasileiros e com líderes de outros países. Embora o seu carisma pessoal e a grande facilidade de comunicação lhe tenha valido grande dose de apoio popular doméstico, a delegação da coordenação das atividades de governo e, especialmente, a gestão das tensões de sua base parlamentar ao ministro-chefe do Gabinete Civil, José Dirceu – com capacidade estratégica mas de comportamento acentuadamente autocrático – contribuiu para dificultar a operação do sistema.  A transferência, desde março de 2004, das tarefas de coordenação parlamentar do governo para Aldo Rebelo, deputado do PC do B, pequeno partido de esquerda aliado do PT, aumentou as dificuldades de gestão da coalizão, especialmente pela resistência dos parlamentares petistas à liderança de alguém “de fora”.  Em suma, ademais da intensificação dos conflitos que a ascensão do PT ao poder causou, o governo Lula parece ter tido um déficit de coordenação que acabou reduzindo bastante sua qualidade de gestão (exceção parcial feita às áreas incluídas na “coalizão empresarial do governo” e a alguns outros pequenos segmentos da administração).

As características da conduta pessoal do presidente acabaram tendo uma grande importância na presente crise: sua reação a ela foi tentar mais outra vez, como sempre fizera no PT, fingir-se alheio às disputas, como se ele nada tivesse a ver com a operação do seu governo e do seu partido. Nas circunstâncias, isso pode até reduzir o seu ônus pessoal, mas tende a anulá-lo como chefe de governo e, conseqüentemente, contribui decisivamente para a paralisia de sua administração.

Todos os fatores que singularizam a presente crise – desde as características pessoais do presidente da República até as do Partido dos Trabalhadores – não contrariam,  mas reforçam o argumento que desenvolvemos antes. O presidencialismo brasileiro, resultante da combinação de um poder presidencial muito forte com partidos socialmente fracos, está se tornando anacrônico com o avanço do processo de democratização da sociedade e das políticas de liberalização seguidas desde os anos 1990; o descompasso entre processos sociais de transformação e sistema político tem conduzido a recorrentes episódios de instabilidade governamental e esvaziamento do comando presidencial sobre o sistema político.

O surgimento, crescimento e, finalmente, a chegada do PT ao governo federal não contrariaram, mas potencializaram as tendências à crise do sistema. Embora vinculado organicamente ao processo de democratização, o partido acabou acomodando-se ao sistema político brasileiro e exacerbando algumas de suas piores características. Esta acomodação aumentou suas chances eleitorais e permitiu que chegasse, por fim, ao governo central. Com seu sucesso o PT acabou por acentuar as tendências ao desequilíbrio do sistema que, desde 1988, tende a produzir instabilidade política intermitente, em função do descompasso entre suas características autoritárias e os avanços da democratização da sociedade e a forma pela qual tem se dado o processo de liberalização da economia.

Para o aprofundamento do processo de democratização

A crise política atual tem revelado não só o anacronismo, mas também o alto grau de corrupção a que chegou o sistema político brasileiro. Por isso mesmo, ela pode dar oportunidades ao surgimento de forças políticas inovadoras que empurrem a sociedade para a construção de instituições políticas mais ajustadas à democratização societária ocorrida e para a própria expansão desta última.

Retomando as palavras da introdução deste trabalho, a crise abre espaço político para um aprofundamento tanto do processo de democratização político-institucional quanto de construção nacional dentro dos horizontes do capitalismo.

A propósito da reconstrução institucional do sistema político, nosso argumento indica que a tendência à instabilidade política não será resolvida pelo fortalecimento da Presidência da República, a menos que se queira reinstituir um regime autoritário ainda mais descompassado que o atual em relação aos impulsos democratizantes que vêm da sociedade. Pelo contrário, há que caminhar para uma maior democratização política. Não creio haver outro modo de fazê-lo, senão reduzindo a proeminência que hoje o Executivo tem sobre o Legislativo: de um lado, restringindo o âmbito de poder da Presidência da República e, de outro, fortalecendo a relação dos partidos políticos com a sociedade, estimulando sua conversão em canalizadores e organizadores da vontade das várias correntes de opinião política nacional.

Há vários meios de alterar a balança de poder político em favor do Congresso, desde a imposição de restrições ao atual poder legislativo da Presidência da República e ao seu poder sobre o preenchimento de cargos e a liberação de verbas orçamentárias, o que não envolveria substituir o regime presidencialista, até a instituição de um regime semipresidencial ou mesmo parlamentarista de governo.

Quanto ao desejável fortalecimento das relações partidos/sociedade, trata-se de criar estímulos institucionais para aumentar a vida política no interior dos partidos, tornando-os assim mais permeáveis aos dinamismos coletivos. Também aqui não há um só modo de fazê-lo, embora todos envolvam o preordenamento das listas de candidatos ao Legislativo.  O fechamento das listas de candidatos tende a aumentar as oportunidades de participação partidária do eleitorado das circunscrições eleitorais, a elevar o nível de informação em relação aos candidatos e, depois, em relação aos representantes eleitos. O efeito benéfico do fechamento depende, é claro, de que ele escape ao controle que as cúpulas partidárias têm frequentemente sobre o processo. O preordenamento das listas pode ocorrer mantendo-se o sistema de voto proporcional, em circunscrições eleitorais coincidentes com os estados, como hoje, ou em subdivisões regionais delas; pode também envolver a combinação do sistema de voto proporcional com voto majoritário, compondo o chamado sistema eleitoral misto.

Há, porém, um outro conjunto de iniciativas a tomar que são essenciais à expansão e consolidação da democracia no país. Trata-se de incorporar à comunidade nacional, da forma mais plena possível, uma grande parte da população brasileira que vive em condições de pobreza material e cultural e que participa de forma muito tênue  de nossa sociedade.

Esta parte da população apenas participa muito precariamente da comunidade nacional: sabe falar a língua – de forma tosca, é verdade – mas não a lê e, menos ainda, a escreve; tem e exerce obrigatoriamente o direito de votar, mas suas deficiências culturais tendem a reduzir o caráter reflexivo de sua escolha; flutua entre a desocupação e a ocupação informal, sem possibilidade de exercer os direitos assegurados aos trabalhadores formalizados; não dispõe de oportunidades de aperfeiçoar ou desenvolver qualquer forma de atividade qualificada; e quase não dispõe de oportunidades de empreender, dada sua precariedade material e cultural.

Não há possibilidade de incorporar esta população pouco integrada à comunidade nacional apenas com boas políticas sociais e, muito menos, com a sua transformação em enorme clientela do Estado, objeto de milhões de bolsas-família. Talvez este tipo de política de transferência de renda permita a sobrevivência física dos beneficiários e, eventualmente, favoreça alguma reciprocidade política sob forma de voto. Não favorece, porém, a sua integração ativa à comunidade societária nacional [16].

Com efeito, boas políticas sociais – de saúde e de educação, por exemplo – só tendem a ser eficazes quando sustentadas por políticas macro de expansão e diferenciação econômica [17] e complementadas por medidas específicas de estímulo, por exemplo, aos microempreendimentos e à sua formalização, à expansão do trabalho cooperativo, à distribuição de terras improdutivas ou subutilizadas para trabalhadores agrícolas, ao uso mais produtivo das pequenas propriedades agrícolas, à formalização do trabalho assalariado “informal”,  à micro e pequena empresa – em suma, medidas orientadas a promover uma maior integração econômica dos segmentos da comunidade nacional marginalizados pela miséria e pela pobreza.

Sublinho que todas essas medidas, embora enunciadas de forma pouco específica, têm a característica comum de envolverem a participação ativa dos beneficiados. Só se justifica a assistência social pública, sem contrapartida, para os incapacitados provisória ou permanentemente. É preciso romper com a idéia de que pobreza e miséria são frutos da incapacidade natural de quem as sofre, pois esta naturalização só serve para desqualificar o cidadão e justificar a esmola do Estado ou qualquer outro nome que se dê a ela. As políticas do Estado, ao contrário, deveriam orientar-se prioritariamente para a reversão das condições de produção social da pobreza e da miséria e ter sempre como suposição o esforço do beneficiado.

Não é possível, no âmbito deste artigo, discutir com maior detalhe as reformas político-institucionais que podem permitir uma maior democratização política do país ou as políticas que podem favorecer a incorporação plena da maioria da população, socialmente marginalizada, à comunidade nacional.

Em relação a essas mudanças político-sociais, a questão central diz respeito às forças políticas que possam vir a dar seqüência ao processo de democratização societária que vem ocorrendo há decênios no Brasil. A crise política atual, além de resultar do anacronismo do sistema político brasileiro, constitui também uma crise das forças políticas de esquerda [18]. Estas tiveram papel importante na democratização e estão presentes em vários partidos políticos (inclusive os que não reivindicam a orientação, como PMDB e o PSDB), mas há mais de vinte anos têm tido como principal referência o Partido dos Trabalhadores. A crise do PT – decorrente de boa parte de seus quadros ter sido assimilada pelo fundamentalismo liberal (na política macroeconômica e nas políticas sociais), de ter restringido progressivamente seus objetivos ao sucesso eleitoral e de ter incorporado pesadamente procedimentos ilegais e corruptos à sua atividade política – não o inutiliza como partido político tradicional. Mas torna muito difícil que continue a preencher o papel de liderança político-ideológica que cumpria.

Não tenho dúvida que as forças de esquerda, favoráveis à extensão da democracia e à incorporação plena dos marginalizados à comunidade nacional, encontrarão no futuro outras formas institucionais de se expressar no plano político.

A sociedade brasileira não dispõe, porém, de tempo indefinido para incorporar tais transformações, pois os processos de globalização econômica e cultural, nos quais todas as sociedades estão inseridas, vêm restringindo as possibilidades de preservação das  comunidades nacionais. Com efeito, embora já tenham perdido credibilidade as teses sobre o inevitável efeito homogeneizador da globalização sobre as diversidades nacionais existentes, as condições de preservação das nações de tornaram mais difíceis, dependendo de sua densidade interna.

Isso não impossibilita mas torna mais urgente encontrar e organizar forças capazes de viabilizar politicamente a construção de uma sociedade nacional, que seja socialmente integrada e expresse com vigor o seu singular modo de ser.

Isso implica também redefinir o nacionalismo – idéia-força fundamental às transformações em pauta –, ajustando-o às novas condições internacionais, pois, embora o processo de construção nacional contrarie o globalismo homogeneizador, não exclui o intercâmbio com outras sociedades. Com efeito, a intensificação das trocas econômicas, sociais e culturais pode permitir que as sociedades nacionalmente integradas desenvolvam, em um ou mais de seus núcleos urbanos, formas de vida cosmopolita que, ao invés de constituírem ilhas globalizadas isoladas da sociedade local ou de tentarem impor-se a ela, sejam áreas de intercâmbio e enriquecimento cultural com as demais nações do planeta.          

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Brasilio Sallum Jr. é professor do Departamento de Sociologia da USP. Este artigo foi apresentado ao Fórum de Economia da FGV-SP, em setembro de 2005, e deverá ser publicado proximamente em livro. Agradeço a Eduardo Graeff, Eduardo Kugelmas, Fábio Wanderley Reis, Fernando Limongi e Gildo Marçal Brandão pelos comentários críticos à primeira versão do texto e, especialmente, a Luiz Carlos Bresser-Pereira por me estimular a escrevê-lo. Este ensaio também foi publicado em La Insignia.

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Notas

[1] Uso esta baliza temporal em função dos objetivos limitados desde artigo, mas poderíamos examinar nossas instituições políticas da perspectiva aqui adotada – a relação sociedade e sistema político – desde muito antes.

[2] São traços básicos do sistema político brasileiro sua organização federativa, com três âmbitos bem distintos e autônomos de poder – União federal, estados e municípios; seu regime presidencialista que, além dos três poderes usuais do Estado – Executivo, Legislativo e Judiciário –, conta com um ministério público com grande autonomia para investigar e processar os atos do próprio Estado por desvio ou falta de cumprimento da lei. O poder legislativo da União é bicameral e em cada âmbito da Federação há eleições diretas para o preenchimento dos postos executivos e eleições proporcionais de listas abertas para a escolha dos representantes nos respectivos parlamentos. Há grande liberdade de organização partidária, tendo os partidos políticos considerados nacionais (porque, entre outras condições, ultrapassam  2% de votos obtidos nas eleições para a Câmara dos Deputados)  direito a quotas do fundo partidário (dinheiro público) e horário gratuito de rádio e televisão para propaganda política.

[3] Este padrão de formação de coalizões majoritárias para o exercício do poder é tão reiterado que tornou-se comum dar ao sistema não só um nome especial, “presidencialismo de coalizão”, mas também tratá-lo teoricamente, já aí com evidente exagero, como se fora um regime singular de governo.

[4] A este respeito, consultar Martins Rodrigues, Leôncio. Partidos, Ideologia e Composição Social – Um estudo sobre as bancadas partidárias na Câmara dos Deputados. São Paulo: Edusp, 2002,  e “Câmara enfrenta onda conservadora”, entrevista concedida a Roldão Arruda publicada em O Estado de São Paulo, edição de  25/09/2005, p. A8.

[5] A aprovação da mesma medida logo depois de iniciado o segundo governo Cardoso não impugna a interpretação e pode até reforçá-la, caso se demonstrar que o presidente, depois da derrota parlamentar de dezembro de 1998, atendeu com mais “boa vontade” as demandas dos aliados na formação do seu governo. A instituição da medida acabou barrada por decisão do Supremo Tribunal Federal.

[6] Em compensação, no segundo mandato de FHC, o governo federal conseguiu disciplinar os gastos e a capacidade de endividamento dos estados e municípios e aumentar o seu controle sobre os gastos dos demais poderes sem impor limites equivalentes às suas próprias despesas. Até o presente só o FMI e o elevado serviço da dívida pública têm funcionado como reforçadores da vontade do governo federal de restringir seus próprios gastos. Este desequilíbrio entre o que se exige legalmente de estados e municípios, de um lado, e da União, de outro, é mais um sinal do desequilíbrio remanescente tanto nas relações federativas como entre os poderes de Estado.

[7] Isso não implica que a corrente dirigente do PT não possa ter favorecido os seus próprios candidatos vis-à-vis os de outras correntes.  Os relatos disponíveis de militantes e ex-militantes indicam que de fato este favorecimento ocorreu (ver nota seguinte).

[8] Ao que parece o PT contou, pelo menos desde os anos 90, com recursos ilegais obtidos por meio das prefeituras que conquistava. Ao que parece, estas formas de financiamento foram usadas intensamente como armas na luta interna entre as “tendências”, consolidando o domínio do Campo Majoritário – composto da Articulação (corrente a que pertencem Luiz Inácio Lula da Silva, José Dirceu, José Genoino, por exemplo) e de correntes  aliadas – sobre as demais facções do partido

[9] A eleição de Lula para a Presidência da República foi expressão do processo de democratização da sociedade também no sentido de ter dependido, ao que parece, da afirmação da vontade dos “descamisados” representarem-se por alguém visto como semelhante – um ex-operário, filho de retirantes nordestinos - afrouxando as amarras que os prendiam politicamente aos membros “confiáveis” das elites (ainda que não fossem, na maior parte das vezes, mais do que membros das classes médias profissionais). O impacto do processo de democratização sobre tais segmentos da população foi, porém, comparativamente tênue.

[10] Há apenas três casos que se oferecem à comparação: o de Collor e seu PRN – mera máscara partidária para a “empresa eleitoral” que o elegeu, o do primeiro e o do segundo governo de FHC, este último já examinado esquematicamente.  Em relação a esses três casos, não há dúvida que a importância relativa do PT em relação à Presidência foi muito maior.

[11] Ver Sallum Jr., B. e Kugelmas, E. “O modo Lula de governar”. In: Brasilio Sallum Jr (org.). Brasil e Argentina Hoje. Bauru-SP: Edusc, 2004.

[12] Há exemplos disso em Sallum e Kugelmas, op. cit.

[13] O PMDB não foi incluído inicialmente na coalizão. Só com a crise política de 2005 o partido passou a ter representantes no ministério.

[14] Outros partidos de esquerda, como PDT, PPS e PV, dissociaram-se da base parlamentar situacionista ao longo do governo. De qualquer maneira, também eles terão dificuldades para ultrapassar a cláusula de barreira de 5%. 

[15] Em várias circunstâncias Fernando Henrique Cardoso chamou a atenção para isso.

[16] As políticas de transferência de renda monetária começaram a ganhar destaque nos últimos dois anos do segundo governo de Fernando Henrique Cardoso. Surgiram, naquele período, várias políticas deste tipo, cada uma delas destinada a um propósito específico (saúde, educação, gás). Diga-se, de passagem, que a “bolsa-escola” foi exceção entre as políticas de transferência de renda instituídas no Brasil porque buscava romper com a herança negativa da miséria cultural transmitida para as novas gerações. A bolsa-família, instituída no governo Lula, é apenas a continuação daquelas políticas, embora sem a sua especificidade e abrangendo uma população maior.

[17] Nos países periféricos economicamente diferenciados,  as políticas meramente regulatórias do Estado em relação à economia têm se mostrado extremamente ineficientes para prover a expansão dos sistemas produtivos.  A comparação das principais economias latino-americanas (Argentina,.Brasil e México) com as asiáticas indica claramente que o predomínio das políticas obedientes ao fundamentalismo liberal nas primeiras tem sido claramente inferior em resultados ao “intervencionismo estatal” das últimas.

[18] Caetano Pereira de Araújo sublinha com pertinência em artigo recente que na crise brasileira de 2005 superpõem-se três crises, a do sistema político, a da esquerda e a do PT. Cf. “Crise do PT, crise da esquerda”. Política Democrática, ano V, n. 13, Fundação Astrogildo Pereira, 2005.



Fonte: Especial para Gramsci e o Brasil.

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