SÃO PAULO, SP (FOLHAPRESS) - O modelo de distribuição de recursos estaduais ou federais às prefeituras brasileiras privilegia em sua maioria cidades pequenas, não necessariamente as mais pobres, ao mesmo tempo em que municípios com os piores indicadores de qualidade de vida do país recebem menos verba per capita do que a média nacional.
Os dados constam de uma plataforma elaborada pela FNP (Frente Nacional dos Prefeitos) que reúne números sobre o cenário fiscal das cidades no exercício de 2024. A base das informações é o Tesouro Nacional, e a Folha cruzou os dados com indicadores do IBGE (Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística).
A média da receita externa per capita nas administrações locais é de R$ 6.837, cifra que cidades menores ultrapassam em até 400% e que outras, muitas das quais com problemas crônicos em saneamento básico, saúde ou renda, nem chegam a atingir.
Diferenças ocorrem principalmente porque as regras de distribuição "foram todas pensadas isoladamente, sem que o conjunto da obra fosse projetado", diz o pesquisador do Ipea (Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada) Cláudio Hamilton, doutor em economia pela New School for Social Research, de Nova York.
"São múltiplos instrumentos de transferências federativas que não conversam entre si", afirma. "E a chance de isso dar certo é bem baixa."
A principal distorção, segundo especialistas, está na forma como o Fundo de Participação dos Municípios (FPM), principal fonte de recurso da maior parte das prefeituras do Brasil, é distribuído.
O fundo vem da União e repassa recursos com base em 18 faixas populacionais. Em termos per capita, o modelo favorece cidades com o menor número de habitantes de um determinado intervalo e prejudica aquelas que se aproximam do teto.
Os repasses beneficiam principalmente os 1.261 municípios com até 5.000 habitantes, cuja receita externa média por habitante soma R$ 10.886.
O desenho faz com que Serra da Saudade (MG), menor cidade do país, com 854 moradores, receba R$ 31,7 mil por habitante ao mesmo tempo em que Melgaço (PA), que tem o pior IDH do Brasil, leva R$ 5.356.
Não é diferente para Fernando Falcão (MA), que tem o segundo pior índice de desenvolvimento e recebe R$ 5.743 per capita enquanto a mesma cifra para Borá (SP), com pouco mais de 900 habitantes e 4.000 posições à frente de Fernando Falcão no ranking do IDH, equivale a R$ 27,7 mil.
O Índice de Desenvolvimento Humano foi criado pela ONU em 1990 e analisa a qualidade de vida de cada região. Os dados mais recentes relacionados aos entes federativos são de 2010.
Das 100 cidades com o pior índice, 63 recebem uma receita externa per capita abaixo da média --o que ocorre na prática para 65% dos municípios brasileiros. Das 100 menores, por outro lado, 96 ganham acima dela.
Embora o FPM concentre as distorções, segundo estudiosos, ele não é o único motor das desigualdades na distribuição de recursos. Há também o ICMS (Imposto sobre a Circulação de Mercadorias e Serviços), tributo estadual cuja repartição aos entes federativos leva em consideração a atividade produtiva de cada território.
É por causa do ICMS que Paulínia (SP), onde há um polo petroquímico, tem R$ 19.303 em receita externa a cada um de seus 115 mil habitantes, enquanto São Lourenço da Mata (PE), cuja população é praticamente a mesma, mas não tem atividade produtiva tão relevante, leva apenas R$ 2.696.
A consequência, afirma a advogada Fernanda dos Santos Figueiredo, doutoranda em direito constitucional, se reflete nas finanças locais.
Segundo ela, cidades que levam um volume de receitas nesses patamares tendem a criar despesas sem uma demanda que necessariamente as justifique.
"O que se vê, muitas vezes, é que municípios pequenos sobrefinanciados não têm incentivo para controlar custos nem para explorar sua base tributária, o que implicitamente favorece o inchaço da máquina local."
O sistema de repartição funciona nos mesmos moldes há décadas. A reforma tributária tende a reduzir a desigualdade sobre o ICMS, mas não mexe nos critérios do Fundo de Participação.
O FPM foi criado em 1965, e as principais mudanças desde então miraram o aumento na base de sua arrecadação, que provém do IR (Imposto de Renda) e do IPI (Imposto sobre Produtos Industrializados), reduzindo o orçamento discricionário (não obrigatório) da União.
Se no começo o fundo retirava cerca de 10% da receita dos impostos que o compõem, o percentual hoje está em 25,5% --o último incremento veio em 2021, quando o Congresso aprovou emenda constitucional que aumentou a base de cálculo em 1%.
O critério de distribuição segue hoje uma lógica pouco racional, diz o servidor público federal Gabriel Gdalevici Junqueira, cientista político cuja tese de doutorado na USP analisou a política do Fundo de Participação.
"Quando o FPM foi criado, havia a percepção de que grandes centros eram ricos, e municípios pequenos, pobres, porque urbanização era naquele tempo sinônimo de desenvolvimento e de renda. Ocorre que isso mudou", diz.
Uma mudança, segundo ele, deveria abranger aspectos estruturais na distribuição de recursos a partir de critérios objetivos, "introduzindo indicadores sociais e econômicos como renda, saúde, educação ou segurança, atacando sempre as demandas de cada região".
Isso significaria tornar dinâmico o cálculo da distribuição, uma proposta contra a qual certamente haveria resistência da classe política, diz o advogado Carlos Braga, especialista em direito financeiro.
"O Brasil deveria estabelecer critérios objetivos às distribuições, mas o problema é que não vemos isso nem para as emendas parlamentares", afirma.
A CNM (Confederação Nacional dos Municípios) afirma discordar. O FPM, disse à Folha o presidente da instituição, Paulo Ziulkoski, é hoje "a transferência mais distributiva, transparente e segura dos recursos públicos no Brasil".
"O dilema não é como municípios dividem os recursos, mas sim o fato de a União ficar com a maior parte dos impostos enquanto cidades ficam com a maior parte das obrigações", argumenta.
"Mudar o critério para focar apenas em indicadores de 'desempenho' ou 'volume econômico' fatalmente privilegiaria os grandes centros, que possuem maior capacidade de arrecadação própria."
É um tema que opõe a CNM e a Frente Nacional dos Prefeitos, que recentemente criou uma comissão, chamada Territórios Subfinanciados, para tratar do tema.
"As cidades mudaram, mas a distribuição de recursos permanece a mesma", disse à Folha o presidente do colegiado, o prefeito de São Vicente (SP), Kayo Amado (Podemos).
"Não é aceitável você ver cidades com uma receita [externa] por habitante de R$ 20 mil ou R$ 30 mil enquanto outras, que precisam de mais recursos, agonizam com menos de R$ 3.000. É uma discussão sobre a equidade do próprio pacto federativo."
O Ministério da Fazenda não respondeu se considera haver distorções. Em nota, a pasta declarou que os repasses aos entes federativos atendem aos dispositivos vigentes.